探析农地流转现实及政策选择

摘要:我国农地流转早在20世纪80年代就已经提出,历经了20多年的实践,逐步形成了以农村土地集体所有制为核心,家庭联产承包责任制为基础,农民自愿为前提的农地流转大格局。本文主要对我国农地流转现状进行总结和分析,明晰农地流转中存在的问题,并针对这些问题提出政策性建议,旨在规范我国农地流转市场,促进我国土地的可持续利用。

关键词:农地流转;现实;政策选择

　　
　　农地流转是实现我国农业产业化、规模化、现代化的必经之路。建立一个健康、稳定、快速发展的农地流转市场,对促进农业结构调整,增加农民收入,具有重要现实意义。
　　
　　1农地流转
　　1.1农地流转概念
　　农地作为特殊的商品,除了具有一般商品流转特性外,其流转形式与流转内容有其特殊的一面。加之,农地具有空间的不可移动性,这就决定了农地流转的实质是农地使用权的更替以及农地利用方式的转变。
　　1.2农地流转分类
　　由于农地流转对象、流转方法、流转价格以及流转政策的不同,不同的学者有不同的分类方法:
　　根据权利的转出者与接受者是否在一个组织范围内,可以将其分为初次内部流转和初次外部流转,初次内部流转还可以分为再次内部流转和再次外部流转(孙佑海,2001)。根据流转主体的不同将农用地流转分为集体内农户之间的农用地流转、农户与集体之间的农用地流转、不同集体农户之间的农用地流转、农户与其他经济组织或个人之间的农用地流转的不同形式(李燕琼,2002)。
　　本文根据农地流转后用途是否改变,把农地流转划分为农地内部流转和农地城市流转,并对其特点作简要分析。
　　1.3农地内部流转
　　农地内部流转是不改变农地农业用途前提下农地资源在农地使用者之间的流转。其实质是使用权的转移,而不是用途的转换(康雄华、张安录,2008)。集体农用地在承包经营后,土地使用权人对土地拥有占有、使用、收益、处分等权利。土地使用权人为了一定的目的,可以将其取得的土地使用权再次转移,即通过转让、出租、入股、抵押、互换、继承等方式将土地使用权流转给他人,并签订合同。他人根据合同的规定,在允许的范围内使用土地。
　　我国早在20世纪40年代就出现了以土地租赁、买卖的方式而进行农地内部流转,但由于生产力不足、流转规模小、发生概率低等原因一直未受到关注。直到20世纪80年代末,随着城市化和农业产业化的快速发展,规模经营的理念逐步被人们所接受,农民兼业化现象日益普遍,租赁制、两田制、股份制等形式陆续出现,农地内部流转现象更加普遍。
　　目前我国农地内部流转有以下特征:①流转规模小,多为亲戚代耕或邻里间转让,流转后土地集中度依然较低;②城乡结合部以及经济发达地区的流转活动活跃,而农村腹地及经济欠发达地区流转活动较少;③集体强制流转行为仍十分普遍,流转合同不规范甚至缺失。
　　1.4农地城市流转
　　在城市发展过程中,城市土地需求者通过经济手段或者行政手段将城市附近农村土地转变为城市土地,以满足城市土地需求的过程(张安录,2000)。在西方市场经济国家,农地城市流转主要通过土地所有权的转移和土地利用方式的转变而实现,而且是前者先于后者,完全由市场机制运作,是一种经济手段(黄烈佳,2007)。由于我国特殊的政治体制和基本国情,我国主要通过转变土地利用方式,以农地征收的形式完成农地城市流转的。
　　具体方法:国家为了社会公共利益的需求,在对农村集体经济组织及其成员进行补偿后,依法把农业用地转用为集体建设用地,后对集体建设用地所有权进行变更,使其成为国有建设用地,用于城市住宅和公共设施、商业、工矿及军事用途,是一种行政手段。
　　无论在发达国家还是在发展中国家,农地城市流转是城市发展的一个正常组成部分(Lockeretz,1989;Yeh and Li,1999)。但是,农地城市流转会直接导致大量农地的流失、粮食产量下降、农村劳动力过剩、城乡人口结构变化、自然生态景观的破坏等。其主要特点有:①流转的农地在地域上多集中于城乡经济生态结合部;②流转的农地大多为生态价值高的优质农地;③农地城市流转较大程度上受城市化进程的影响。
　　
　　2农地流转现实 　　
　　随着我国城市进程的加快,集体土地存量日益紧张,农地已不再是单纯的生产资料,其资产价值逐渐突显,交易也越来越频繁。但由于农地流转没有纳入统一的土地市场,其自发性也引起了许多问题,如随意占用耕地并出让、出租用于非农建设,用地权属不清、政府强制流转引起纠纷等,造成了大量的优质农地资产流失,不但扰乱了土地市场的正常秩序,也严重威胁了我国的粮食生产安全。