探析我国公共政策制定过程中的参与机制

话，去信访办申诉或向媒体曝光等方式。这一方面是因为公众的集团意识差，另一方面是因为社会还不能为利益群体充分表达利益提供比较通畅的途径。目前有两种可以利用的正式渠道，一是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；二是党和政府开设的来信来访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。对普通公民来说，能够直接参与的机会毕竟太少，真正能够吸引公民积极参与公共政策制定的民间思想库、各种利益团体、法人组织等渠道还十分有限，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时地得到满足。当然，我国也存在着团体影响政策的行为，但这些团体主要是政治性社会团体即人民团体，如工会、工商联、妇联、共青团、科协、文联等，这些团体是参政的，是国家政权体系的延伸，但这类团体规模过分庞大，以致其所代表的利益范围已无法确切界定。而具有利益群体性质的自发性社会团体如行业性的、专业性的、学术性和联谊性的社团，在我国政策制定中则参与较少，对政策过程影响不明显。虽然一些自发性社会团体这些年来在政治生活中的影响日益扩大，但也是通过进入人民团体和人大、政协等官方机构来实现参与的，其参与渠道和影响依然有限，如私营企业主和企业家群体这两个新兴的利益群体，虽然在全国许多地方成立了私营企业主协会及行业组织，但他们的参与主要是通过积极参加工商联、妇联、青联等人民团体，同时担任各级人大及政协代表等方式来实现的。而在西方国家，“政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各种利益集团竞争后所造成的均衡”[7]。我国与西方国家的国情不同，在我国目前不存在真正意义上的利益集团，但发展具有利益集团某些相似特点的社会团体，扩展其在政策制定中的参与渠道和影响，使政策内容更能充分表达民意，保证政策过程的科学化、民主化，促进国家的稳定和团结，则具有很强的现实性和必要性。
　　2.公众对政策活动的参与方式非制度化
　　“制度化参与是指公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的方式和程序进行的参与方式。目前主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式，这些具体方式能保证公民政治参与的制度化、法律化、经常化、秩序化。”[8]而在社会转型时期，由于民主政治体制，尤其是政治参与机制还存在不完善的地方，因此，在政治参与实践中，也存在一些非制度化的参与方式。例如，当人们谋求自身利益实现的时候，首先想到的不是通过制度和法律上的正式途径，而是想方设法与相关政策的制定者或执行者进行“私人交易”、“依关系办事”。当前，这种非制度化的参与方式尤为普遍，并逐渐发展成为一套与制度化途径相平行的边缘机制，二者交叉作用于政策的执行及反馈阶段。非制度化的参与方式不但使正式制度和法律规定形同虚设、效用极低，而且产生了“灰色交易”和“设租寻租”行为，出现了“软政权”现象。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行；有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有关系时可以执行，没有关系时可以不执行。从而为政府利益的扩张和满足留下了空间，严重阻碍了科学的政策体系的建立。
　　3.公共政策制定中政治参与的不平衡性
　　“按照系统理论的观点，公共政策系统和环境之间的相互作用分为三阶段：输入、转换和输出。其中，输入性参与的功能是对政府决策提供动力和信息；输出性参与的功能是对政府的政策加以贯彻和实施；转换则体现为决策。在一个有效运行的公共政策系统中，输入性参与和输出性参与处于平衡状态。”[9]也就是指公众积极参与到政府的政策活动中，为政府提供决策建议和信息，同时，对政府的政策方案表现出积极或消极的态度。当前，中国的公共政策制定是在政府主导下制定的，公众的输入性参与相对不足，政府对输出性参与又较为重视，要求人们积极遵守政府的各项政策规定。这样的消极后果就是，公众仅仅作为政策的客体而存在，处于被动的地位。这种公共政策参与的非平衡性降低了公共政策的公共性、权威性和有效性。政策即使是损害了公共利益，公众也只有被动接受。此外，我国的政策参与还存在着地域、行业、阶层上的巨大不平衡性。不同阶层、群体和从业者的政治参与意识发展程度不一致，政治参与要求存在悬殊差别。从发展态势来看，大中城市居民、文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因参与意识较强，而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的这类人参与意识明显偏低。政策参与意识的增强主要还局限于经济文化较发达的地域和文化阶层以及职业与政治关系较密切者，政策参与要求普遍提高的大众心理基础尚不完全具备，公民的政治参与意识有待普遍提高。
　在以上这些问题中，中国农民的参与问题尤其值得关注，这是因为作为中国最大的一个利益群体的农民，在政策过程中的参与反而最为薄弱。中国农民不仅在经济上，而且在政治上和法律上均属“弱势群体”。农民组织化程度低，是由于中国农民人数太多且大多从事分散的小生产，因此很难组织起来，把自己的利益要求书面化、明确化、综合化地进行反映。同时，农村缺乏利益表达和利益综合的组织，上级机构中群众代表和传播媒体又很缺乏，从而导致政治参与有效信息的匮乏，使农民难以找到有效的利益表达途径，最终导致广大农民的意志不能在政策过程中得到充分表达，从而影响和阻碍了他们通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。
　　我国公共政策制定中参与机制的制度化程度较低，使得公众的政治参与受到一定的限制，政策主体缺乏具体信息从而使政策的科学性降低。同时也在一定程度上降低了政策的合法性和权威性，使人民群众对党和政府的信任度减少，政策的执行缺乏有力的支持，降低了政策的实现效果。可见，制度化的政治参与是政治体系得以正常运转的必要条件之一，只有通过扩大公民在政策制定中的政治参与，社会各方面的利益才能得到有效的表达和整合，社会的矛盾和冲突的根源才能得以遏制。逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，是我国今后几年内政治发展的目标，也将是我国今后相当长的一段时间内政治发展的目标。
　　
　　三、政策制定过程中参与机制的制度化建设
　　
　　要加强我国政策制定过程中参与机制的制度化建设，具体对策至少体现在以下几个方面：
　　1.拓宽政策参与渠道，实行公共政策的集中决策与民主协商
　　民主集中制是我国政府决策的一项根本原则和制度，它是建立在民主基础上的集体决策制度。这种制度首先体现了现代民主决策体制的基本精神，符合现代民主决策体制的要求。民主集中制在决策中采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”作出最终决策，充分反映了广大人民群众的根本利益。政治协商是中国的基本政治制度之一，是中国共产党在长期领导全国各阶级、各阶层人民团结奋斗中所累积的丰富经验的总结，也是中国民主政治的特色之一。根据这一制度，中国政府各级组织在决策或实施重大方针、政策时，必须向各民主党派、各社会团体通报情况。决策层作为政策的支持系统，虽然在决策过程中居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但它在整个决策系统中的地位已经由“唯一”变成了“部分”，完成