探析我国公共政策制定过程中的参与机制

决策过程必须认真听取民主人士和社会各方面的意见。“社会讨论就是指国家体制之外的个人及社会组织和团体，就国家的重大决策问题进行分析论证，交换意见，而后提出各自政见供决策者决策时参考，且必要时与之商议的民主决策形式。实质上是社会公众自上而下的传达决策信息的参与行为，是对代议制和公民投票的一种有益的补充。它充分显现了‘公民自由’和‘多数统治’的民主特征。”[10]社会讨论是在充分肯定政府在决策中占主导地位的同时，将大众的角色定位在辅助决策的地位上，它使社会公众可以通过多种方式直接参与政府决定，为政府提供了大量的信息；它是一种合法的参与，受法律保护的同时要在法定范围和权限内行动。社会讨论拓宽了公民参与的渠道，包括多种方式，如座谈会、听证会、对话会、专家评议会、组织民意测验等。在将社会讨论模型引入的过程中应形成一系列制度化渠道，如公共政策决策听证制度，决策公示制度与审计制度。听证制度是将社会讨论过程制度化的一系列规定，适用于与公众利益密切相关的重大决策；决策公示制度适用于职能部门的一般决策，一项政策在决策方案确定后，就其目标、主要内容、制定依据、政策的可行性、预期效果、不同意见等通过媒体向社会公示；决策审计制度是对决策从开始制定到实施完毕后所消耗的成本的全面审核，重点在决策实施阶段，通过投入与产出的比较，让公众判断决策的得失。
　　2.明确公共政策主体的职能，增强民间主体特别是弱势群体的参与地位
　　中国共产党作为执政党在公共政策制定中居于领导地位，发挥政策的政治规范作用，引导政策的方向，如制定总政策、规定政策的价值目标等。人民代表大会以立法权和审议权为依托监督政府，保证政策运行符合人民的意志，如把执政党的主张通过立法的程序变为国家意志，审议批准政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升为法律等。政府居于公共政策实际操作中心的地位，主要发挥政策的社会设计作用。政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式，它容纳各党派、各人民团体、各界爱国人士等参与公共政策的讨论、咨询、评论，是政策的民主协商机构。参政党、人民团体、法人组织、民间思想库和公民等，既是政策的主体之一，又是政策的客体。他们的参与方式主要是以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和智力支持作用。此外，还应当积极鼓励和引导在政策参与中处于劣势的民间主体，切实采取措施培养和提高他们的政治参与意识和参与能力，为他们的政治参与创造有利的社会环境。同时结合不同地区的实际情况有效发挥他们的社会监督作用也是完善政策参与的关键。
　　3.发挥社会团体的积极作用，建立科学有效的管理监督体系
　　社会团体的主要职能：一是运用其专业知识为社会提供公益******，二是为自身所代表的特定的利益群体服务，并通过这两项服务使自身也获得发展。而社会团体职能的实现是在实行社团自治的前提下进行的。我国政治生活民主化为社会团体的发展提供了日益宽松的氛围，社会团体的发展意味着社会治理结构从单一的政府统治走向多元的民主治理模式，社会团体向独立、自治主体的转型过程，也是社会领域从国家中分离和公民社会的构建过程。
　　长期以来，在我国传统的政治体制模式中，政府采取直接管理的形式，直接面对民众，但是由于缺少把政府和民众这一对立面联系起来的中间媒体，表现出大众的政治参与缺乏合理的渠道。社会团体处于普通公民和政府决策者之间，具有与双方方便接触的有利位置，通过同双方的经常联系和对话，有效地缩短了决策者和公民之间的距离，减少了误解和隔阂，从而经过自己的转换功能，有效地沟通了政府决策者和公民社会之间的关系，增加了政府决策的社会影响和公民参与政府决策的能力。社会团体在政府与社会之间充当了“缓冲器”、“过滤器”和“调节器”的角色，它的建立和发展有利于形成“参与社会”和“和谐社会”，使得大众的意愿能够有顺畅的渠道向政府表达出来，有利于促进大众广泛而理性地参与政治，保证社会的稳定和发展。因此，政府应该正确认识社会团体的作用，建立对公民自组织的信心，明确自身在多元治理模式中的角色定位并且通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于社会团体发展的法律政策环境。
　　目前，我国社团管理法律体系已初步建立，但是法制化建设任务仍十分艰巨。在社团法规方面，基于“宪法”规定的基本原则，目前我国社团管理的主要法律依据是国务院修订颁布的《社会团体登记管理条例》，1988年颁布的《基金会管理办法》，以及民政部制定的几十个规章、文件。相对于发达国家完善而严密的法律体系，应该说我国立法的层次还不高，管理较为粗放，与其他法规衔接性差，在具体问题上缺乏可操作性。例如，不同类型的社会团体有着不同的组织形式和功能，对于不同类型的社会团体应由不同的单行法规来调整，不可一刀切，而我国目前还需要在建立健全相应的法律法规方面多做工作。政府应进一步加强研究社团布局以及发展的长远规划，从经济发展和社会需要出发，有意识地引导和扶持社团。同时，还要进一步充实和加强社团管理力量，建立管理民间组织的科学有效的管理监督体系。
　　
　　注释：
　　[1]蒲岛郁夫.政治参与[M].北京：经济日报出版社,1989，4.
　　[2]格林斯坦.政治学手册[M].北京：商务印书馆，1996(下)：293.
　　[3]亨廷顿.难以抉择[M].北京：华夏出版社，1989，79.
　　[4]戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，1998，32.
　　[5]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982，38.
　　[6]2002年：中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2002，1.
　　[7]赵成根.民主与公共决策研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002，220.
　　[8]宋维强.当代中国农民的政治参与[J].长白学刊，2001（6）.
　　[9]王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考[J].中国行政管理，2001（2）.
　　[10]龚培兴、陈洪生.社会讨论：民主决策的第三条路径[J].中国行政管理，2001（4）.