探析乡镇行政机关行使行政权存在的问题及对策

摘要：如何规范乡镇行政机关行使行政权，这是当前全面推进依法行政的主要任务和目标。由于种种原因，乡镇行政机关在行使行政权中存在着用法错误、越权、职权、违反法定程序等问题，必须采取加强行政立法建设、普法教育、强化法制监督等措施加以解决，以此推进依法行政工作的顺利进行。

关键词：乡镇行政机关  行政权  规范  措施
 

     一、当前乡镇行政机关在行政权力的行使中存在的主要问题
　　(一)适用法律错误或违法适用法律
　　一些行政机关在所作出的裁决书中引用法律条文不准确、不全，或虽写明所适用的法律、法规名称，但没有写明具体条款，有的甚至连法律、法规的名称也未写。在制订和实施乡镇行政管理规范性文件上，存在与法律、法规及规章相抵触的情况。
　　(二)超越职权行使行政权
　　行政机关的法定职权是由部门管辖权、级别管辖权、地域管辖权和法定事务管辖权四个方面的职权构成的。行政机关在行使职权时，超出任何一个方面的职权，均构成超越职权。如根据《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要征用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府以上批准。但某乡人民政府在未办理任何审批手续的情况下，即以一级政府的名义强行征用某集体所有的土地8．5亩，用于建教学楼和幼儿园，这是明显的超越职权范围行使行政权的例子。
　　(三)在行政权行使中滥用职权
　　目前滥用职权普遍存在如下三种情况：(1)目的不良。即乡镇行政机关及其工作人员明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或者原则。基于其个人或者小团体利益，仍作出不合理的具体行政行为。(2)不适当考虑。即乡镇行政机关及其工作人员在作出具体行政行为时未考虑应当考虑的因素或者考虑了不应当考虑的因素，作出不合理的具体行政行为。(3)反复无常。即乡镇行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，无标准地反复变化，使行政相对人无所适从，从而引发纠纷。
　　(四】违反法定程序
　　这主要体现在：(1)作出的具体行政行为适用程序种类错误。例如，《行政处罚法》明确规定，行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、一般程序、听证程序。如果行政机关未按照《行政处罚法》的规定，对应采取一般程序作出处罚决定的，却采取了简易程序作出处罚决定，或对应采用听证程序作出处罚决定的，却采用一般程序作出处罚决定，均属于违反法定程序。(2)作出的原具体行政行为应当采取要式行为，却采取了非要式行为。例如，《行政处罚法》明确规定，行政机关对行政相对人作出行政处罚必须是书面形式，不能采取口头形式。如果缺少书面决定书，必然违反法定程序。(3)作出具体行政行为的过程中出现程序违法。例如，《行政处罚法》规定，按照一般程序作出的行政处罚决定，其程序为：一是先进行调查取证；二是听取当事人的陈述和申辩；三是由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定。如果缺少其中任何一个步骤，即属程序违法。(4)作出具体行政行为的过程中颠倒了顺序。如存在先裁决后取证、裁决后才告知行政管理相对人有陈述和申辩的权利、先执行后裁决等情形。(5)在法定期限内未实施行政行为和未履行法定职责。

　　二、乡镇行政机关存在违法行政问题的原因分析
　　(一)法律体系的不完善。是依法行政不可避免的困境
　　依法行政的基础是立法。长期以来，由于我国法制不够健全，行政管理方面更显薄弱和落后。这主要表现在两个方面：一方面，许多领域未立法，缺少必要的法律、规章，由此使这些领域的管理无法可依、无章可循，造成了管理的低效率、无序和混乱；另一方面，已制定和颁布的法律、规章不够协调统一，多有制肘，相互矛盾，影响了法律、法规的实施及其作用的发挥。
　　(二)乡镇行政机关执法人员素质不高。缺乏基本的法律知识，使依法行政难以落实到具体工作中
　　依法行政的重点在执法，执法的成败首先决定于执法者的素质。长期以来，相当一部分乡镇行政机关的领导者和工作人员法律意识淡薄，片面地认为政府就是专门行使权力、管理社会的，没有真正认识到依法行政首先是依法治官、治权，依法规范政府和政府公职人员的行为。在主观上把依法行政当成一种摆设，往往讲起来重要，做起来次要，急起来不要；在实际工作中有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生、屡禁不止，存在着大量的与依法行政相左甚至是背道而驰的做法。政府不作为、乱作为乃至胡作非为的现象依然十分突出。这在很大程度上严重影响到了法律的实施。
　　(三)监督机制不够完善。广大人民群众和行政管理相对人在依法行政中的监督作用受到限制，参与依法行政的积极性不高
　　依法行政离不开完善的监督机制，实践已经证明，不受监督的权力必然导致腐败。河北省国家税务局原局长李真蜕变为腐败分子之后，曾有过深刻的反省：如果我们的法制监督到位，哪怕对其执掌的权力有个最起码的制约和限制，也许其就不会出事。在这里，我们不否认其有某种推脱世界观改造的责任，但也确实道出了令世人警醒的话：依法行政离不开监督机制。虽然现在我们的监督机制包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、复议监督、层级监督、专门监督、社会监督等等，可谓名目繁多，可是监督的体制不严密，出现许多漏洞，有的甚至形同虚设。以群众监督为例：首先，许多地方政府行政机关及其工作人员认识不到位，认为依法行政就是政府用法律来管老百姓，而不是用来管政府。因此在具体行政活动中出现了不愿意接受群众监督的种种现象。缺乏群众监督和支持，已经成为乡镇行政机关推进依法行政的一大难题。其次，行政管理相对人不配合。因受千百年来官民对立思想的影响，以及利益因素的制约，很多行政管理相对人在涉及具体行政行为时总是自觉或不自觉地站到行政管理者的对立面，加上行政管理者管理方式简单粗暴，态度蛮横，甚至无中生有，故意找茬，这就人为地加剧了管理者与被管理者对立程度。
　　三、切实推进乡镇行政机关依法行政工作的对策
　　当前我国经济已进入一个新的快速增长期，为了给我国经济社会的全面、协调、可持续发展创造一个良好的法制环境，提供有力的法制保障，2004年4月，国务院根据党的十六大确定的法制建设方针，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政、建设法制政府的目标、任务和措施，提示了当前依法行政工作必须抓好的立法、行政执法、执法监督三个关键环节，提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的六条基本要求。这是当前依法行政工作的指针，也是推进乡镇行政机关行政工作的措施对策。
　I一)加强行政立法建设
　　现代行政管理要求有完备的法律制度来维持和巩固各种管理权威和管理效能，而有法可依则是依法行政的前提，没有法就没有行政所依据的基础。具体来说，一是做好原有法律、法规的整理工作。由于行政管理法规庞杂繁多，特别是经济体制和政治体制改革进程加快，为适应改革的要求，必须加强对原有行政管理法规的