因地制宜推进中国特色城镇化建设的思考-论文网

　　四、降低城市化成本是提升内需的必由之路
　　一是，昂贵的城市化和滞后的服务业。如何提高内需，一直是中国面临的难题，突出表明中国经济结构和社会体制的深层问题。内需不足的主要原因之一，是中国庞大的农村劳动力并未充分就业，其原因又是严重滞后的城市化和服务业。
　　由于排斥性的户口政策和昂贵的城市化成本，中国城市中大量的外来务工人员并不能在城市中定居，因而不能算是城市正式居民，他们自然也没有在城市生活的长期打算。按照经济学家华生的计算，由于户口限制，中国城市化的真实水平不到28%。根据中国社会科学院倪鹏飞博士与美国巴克内尔大学彼得·卡尔·克拉索教授等多国学者携手完成的《2007~2008全球城市竞争力报告》，“中国的城镇人口已达5.94亿，城市化水平达到44.9%”。又据联合国经济和社会事务部人口司主编的《世界城市化展望》(2005年修正版)提供的数据，2005年世界城市人口比重已“达到49%，并且还在快速提高中”。以中国人口大约13亿计，如果中国的城市化率能达到约50%的世界平均水平，应该有城市人口6.5亿。
　　对中国是否能够接纳如此多的城市人口，最多的质疑是，中国的制造业已经过度膨胀，哪有就业机会，持这种观点的人亡了服务业对就业的贡献。
　　和世界平均水平相比，中国服务业所吸收的就业人数在全部就业人口中的比重严重偏低。
   
根据2007年财经蓝皮书《中国服务业发展报告NO.5——中国服务业体制改革与创新》指出：“2005年中国服务业劳动就业占全部就业的比重仅为31.4%，远低于国际平均水平。”
　　据学者杨玉华：“中国2004年服务业只占总就业的30.6%，低于2000年世界平均45%的水平约14.4个百分点。”又据学者陆学艺：“中国2007年总就业劳动力增加到76900万人，三产就业劳动力24917万人，占32.4%。”
　　这说明，如果中国的服务业所吸收的就业人数占总劳动力的比重能够从2005年的31.4%提高到2000年的世界平均水平（45%）。按2007年的总就业劳动力76900万人计，所能创造的就业机会将达到1亿766万。
　　二是，城市化和服务业滞后的制度障碍。尽管中国成了世界第三大经济实体，第二大贸易强国，拥有世界第一的外汇储备，而且根据世界银行，中国人均收入也已进入中等收入国家行列。但是，城市化和服务业都迟迟难以达到世界平均水平。这一点只要和一些工业化和城市化起步较早的国家相比，就清楚了。据学者谢九的调查：“1820年，英国有30%的就业人口从事服务业，美国为15%。1890年，英国有41%就业人口从事服务业，美国为38%。而到现在，美国和英国的服务业人口都超过70%。我国目前则为32%，和100多年前的英美相当。”[3]
　　中国服务业的滞后主要根源于城市化的滞后，而城市化滞后的主要制度障碍是现行的土地制度和户口制度。理由如下：
　　中国的城市化虽然因为可以廉价获得农民土地，廉价获得中西部的劳动力而不需为他们的长期定居付出代价，因而使城市化的硬件部分进展很快，在基础设施的兴建上后来居上。但从长远看，这种城市化模式只适用于像新加坡和中国香港这样没有农业部门和农村人口的地区。推行这种城市化模式也失去了城市化的真谛。
　　以现行土地制度和户口政策为代表的城乡二元体制，虽使中国能源源不断地汲取农村的低廉劳力、土地（原料和环境），但广大中西部，特别是农村人口并不能平等分享沿海和城市的繁荣，造成内需的相对萎缩。
　　城市土地的供应走的是中央计划经济的思路。在目前的土地制度下，已有城市在空间上的扩大只能来源于土地指标的获得，而不是市场引导的结果。新城市几乎不可能产生，即使产生了，也绝不是市场引导的结果。并没有强大集聚效应和区位优势的城市却照样因得到土地指标而人为扩大。根据复旦大学陆铭的最近研究，这种土地配置方式使中国丧失相当部分的区位优势和集聚效应。
　　同时，这种配置土地的模式使一般的土地开发商只能拿到成本很高的土地、加上政府又制定了不合国情的较高的城市建筑容积率和较低的建筑密度标准，因而民间是不可能主动开发廉租房和经济适用房的。
　　现在建成的楼盘和愿意在城市中定居的人口的实际收入水平严重脱节。例如，到2008年中国累计已有将近2亿平方米的楼盘，相当于两个老上海的建成面积，由于房型和价格远远超过民工乃至一般中下阶层居民的实际收入水平，成了空置楼盘。
　　世界上的一般规律都是城市的人口扩张远远快于城市住房面积的扩张和基础设施的延伸，造成对住房和基础设施的持久的需求，中国的情况正好相反。大量的资金、土地、钢铁、水泥和活劳动虽然转化成了住房和基础设施，却无法转化成可以良性循环的财富，也无法用来转化农村人口，自然阻碍了服务业的发展。
　　上海从1842年开埠到1949年的100多年时间中完成建成面积100平方公里多一点，但由于主要依靠市场调节，人口从几十万增加到将近600万，迅速成为远东最大的金融、航运、商业中心、文化、出版和电影娱乐中心，中国最大的工业城市和对国家财政贡献最大的经济中心。无论是以每平方公里的产值，还是每平方公里的就业计，其效率之高是无可置疑的。
　　目前，中国的城市化在土地的使用上效率很低。据中国城乡建设经济研究所所长陈淮的数据，建成区面积2007年相对1990年提高175%，而城市化率仅提高70.16%。很多小区的规划追求的是大、洋、全、贵，违反中国人多、收入低、急需迁入城市的农村人口多的国情。
　　农民在土地被征收或征用后，所拿到的补偿并不基于土地的市场价格，而是基于土地作为农地所能带来的十分有限的现金流的现值，加上对地面附加物的一些补偿。这些补偿远远低于同类土地在土地市场上的公平市价。这样微薄的补偿显然没有考虑到这些无地农民接下来就要生活在物价昂贵的城市中，他们的技能和教育水平又极难使他们在城市中具有较强的谋生能力。失地农民的困难处境自然大大抑制了他们的消费需求。
　　使城市变得富丽堂皇的资金和土地虽然来源于农民，却并没有加速农村人口的城市化。据张立和贾治堂的研究，中国耕地面积仅到2004年为止的近7年内便减少了1亿亩，相当于两个台湾，或670个1950年代初的上海市区面积。以当年的上海人口600万计，并以低于当年上海市区土地容积率一半计算，1亿亩可以容纳20亿左右人口。
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　　在土地稀缺的中国，甚至在土地特别稀缺而又特别肥沃的长江三角洲地区，城市新区的面貌也越来越不像香港、东京、台北、1979年以前的上海等东亚城市，却越来越像北美那样地广人稀的地方出现的以汽车代步的城市化模式。当务之急是大力降低城市化成本，中国政府已经认识到房价——收入比远远超出世界上一般水平的危害性，可是目前的思路仍局限于通过政府拨款，每年建造一批廉租屋和经济适用房，解决由正式城市户口的中低阶层的住房需要。这种措施只能改进已有城市的自我现代化，却不会提高中国的城市化率。真正需要被城市化的人口是广大来自农村的务工人员。应该考虑立即改革中国的区划和城规。发达国家的区划和城规的原则是和市场原则相一致的，能够充分反映土地的不同区位优势带来的不同机会成本，因而在土地使用上不但效率高，而且能够尊重土地所有者和使用者的利益。
　　五、贵州城镇化发展道路
　　（一）城镇化实现的主要途径。1.人口向中心城市转移。人口向中心城市转移，是目前实现城镇化的重要途径之一，这种人口向中心城市转移在贵州多表现为梯度转移的形态即农村人口向县中心城镇转移，中心城镇人口向中心城市转移，如贵阳市转移，也有大量农村人口作为流动人员直接进入中心城市，如贵阳市两城区2002年人口比1996年增加14.72万人，2009年全市流动人口达92.8万人，这种人口流动和梯度转移促进了城镇化进程。
　　2.城区扩张将农村人口并入城区实现城镇化。城区扩展将农村人口并入城区实现城镇化，最突出的是贵阳市小河开发区和金阳新区建设。近几年来，贵阳小河开发区通过房地产开发，大面积扩展城区，从2000年后，城区每年以100万平方米的速度扩展，原小河镇城区周围的农村如大寨等9个村寨，已被并入城区，约1万多人口在失去土地后成为事实上的城市居民，实现了这部分人口的城镇化，目前贵阳市小河区城镇化率已高达85%以上。金阳新区是贵阳市规划新区，规划项目建设启动后第一期工程即2010年将有3万本地农民转化为市民，第三期开发完成后将有10余万本地农民转为市民，目前项目正在实施过程中，已涉及野鸭乡15个村，农户1万多户，其中有一部分已事实上非农化。
　　3.小城镇兴起，农村人口向小城镇聚集。许多小城镇伴着工业、旅游服务业兴起后人口向小城镇转移和聚集，是目前贵州省实现城镇化的重要途径之一，如息烽县小寨坝镇、开阳双流镇、白云区麦架镇、修文扎佐镇、久长镇等，镇区人口均比原来有较大地增加。扎佐镇镇区人口从1997年近1万人发展到2002年2万多人，双流镇区人口从1998年0.42万人增加到2002年1.28万人。
　　4.农村人口向其他区域城市转移，实现异地城镇化。农村人口向其他区域城镇转移，是贵州省实现城镇化重要途径之一。近年来，我省农村向广大沿海地区城镇输出大量劳动力，如贵阳市开阳县2009年4月份统计，全县约有5万农村劳动力在外面务工，相当一部分是在沿海地区城镇，其中有一部分已长期居住在一个固定城市，事实上已经实现了这部分人口的城镇化。
　　（二）贵州在近期要着力发展大城市，适当兼顾小城镇。城镇化发展道路，实际上是农村人口向城镇转移和聚集的道路，在市场经济条件下，城镇化道路应该是充分放开各大中小城市及城镇，让城镇化主体即农民自己选择其转移和聚集的道路。同时，由于政府承担着基础设施建设等重要功能，在城镇化进程中要进行大量投入，因此研究和选择城镇化的正确发展道路，对于避免城镇化过程中投资失误和造成巨大浪费，少走弯路，有着重要的意义。
　　按照目前我国对大、中、小城市的划分，即100~200万人口为特大城市，50~100万为大城市，20~50万为中等城市，20万以下为小城市。目前贵州省有13个城市，有特大城市1个（贵阳市），没有大城市，有中等城市3个，即遵义、安顺、六盘水，有小城市9个，建制镇有697个，其中县城有68个，人口规模普遍偏小，未能形成较大规模的城镇体系。在城镇体系结构上表现出明显的行政特征，依次表现为省域中心城市为省会贵阳——地区中心城市为各地州市政府所在城市——县域中心城镇为县政府所在中心城镇——一般城镇。在空间分布上表现为以贵阳市为全省中心城市和地理中心，主要城镇沿贵昆铁路、渝黔铁路、湘黔铁路和黔桂铁路等四条铁路线和210.、320两条国道公路线展开，在贵阳、遵义的城市周围，城镇分布较密集，社会经济发展相对较好，而省际边界地区城镇规模小、数量少、发展能力弱，多是贫困山区和多民族聚集的地区，生态环境较差，生产力水平低。目前贵州省城镇体系存在的一大问题，是全省辐射功能强的大城市只有贵阳市一座，而贵阳市资金投入过于集中在城市中心区，向外拓展空间少，目前虽然在加快金阳新区建设，但新区定位于行政、文化、科研等及高新产业，制造业布局不集中，外围的中心城镇、小城镇发展相对较慢，限制了贵阳市的发展。
　　（三）贵州省城镇化发展道路的相关因素。
   
贵州省属于贫困落后的山区省份，自然环境较差，城镇基础较薄弱，必须走一条既符合城镇化发展的一般规律，又适合贵州山区特点的城镇化道路，必须考虑以下相关因素。
　　1.工业化水平与发达省区相比差距较大。贵州省工业基础比较薄弱，发展也较东南沿海省份慢，2002年上海市人均工业增加值为13113元，江苏为人均4805元，浙江为人均5171元，广东为人均5549元，而贵州仅为人均706元。按照人口流动规律，我省部分农村劳动力必然向这些地区的工业部门转移。
　　2．贵州农村山区人口居住分散，聚集难度较大。贵州是以山地为主的省份，山地面积占全省总面积的61.7%，且岩溶发育明显，地形破碎，耕地分散，由于长期受自然条件的影响，加之生产力水平低，社会经济条件差，导致农村人口聚集规模小而分散，有许多自然村寨为民族聚集区，民族特色鲜明，在人口聚集分布上有向交通沿线和城镇周围聚集的趋势。
　　3.社会经济发展过程中非自愿移民安置增多。随着社会经济发展和西部大开发的进行，开发型项目将越来越多，需要安置的非自愿移民也越来越多。如水电开发项目、工业项目、公路建设、铁路建设等项目，征地后失地农民越来越多，需要安置的数量越来越大。
　　4.城镇化进程有其自身发展规律。任何国家和地区在任何时候的城镇化规律即城镇化进程都要经历从人口分散到聚集，又从聚集到分散的过程，在这个过程中区域中区域中心大城市发挥着带动功能，小城市和小城镇发挥着实现城乡一体化和全面实现城镇化的重要功能，城镇化发展道路必须符合这个规律。
　　（四）走贵州特色城镇化道路。根据城镇发展一般规律并结合贵州实际，我认为，贵州只有走城镇化发展的道路才会少走弯路。它应当是：走区域内城镇化与异地城镇化相结合，在近期内以发展大中城市为主，促进中小城市发展为大中城市，发展有潜力的重点城镇，尤其是大城市周围小城镇和县域中心城镇。远期内在大中城市发展基础上通过大力发展小城镇来实现贵州省全面城镇化，最终实现城乡一体化。
　　1.区域内城镇化与异地城镇化相结合。贵州城镇化道路选择应在全国城镇化背景下进行，正如前面所述，贵州省工业化水平与东南沿海地区相差很大，2002年贵州省人均工业增加值仅为706元，相当于广东人均水平5549元的12.7%，按照人口流动规律，劳动力会从低效益的农业部门转向高效益的工业部门，据调查，20世纪末，贵州省农村外出务工到城镇就业的农民约占农村总劳动力的1/3，其中约有1/5左右到省外，特别是东南沿海一带大城市，人口呈现跨区域流动的趋势，一部分人甚至已经定居下来，这对于增加农民收入，减轻贵州生态压力有着非常积极的意义，因此要坚持走区域内城镇化与异地人口城镇化相结合的道路，加强对农村劳动力的技能培训，促进劳动力向区域外转移。
　　2.逐步建立完整的城镇体系。（1）近期内积极发展大城市。大城市是国家现代化的重要载体。大城市的超前发展是世界城市化一般规律，大城市起着集中和扩散的核心功能。世界工业化史表明，大城市是社会经济发展的火车头，如日本东京、美国纽约、中国沿海地区上海、广州、深圳等。因此在城镇化前期应当摒弃全面开花的做法，采取非均衡发展思路，目前，贵州省只有贵阳市1个超100万人口的特大城市,50~100万人口的大城市没有。因此积极发展大城市的内容主要有：一是继续发展贵阳市，建设大贵阳；二是促进有潜力的中等城市，如遵义、安顺、六盘水等，将它发展为大城市，增强其对周边城镇的辐射和带动能力。发展大城市要有新思路，贵州由于自然环境是山高陡坡，石岩坡多，城区直接扩展难度大，要把建设郊区和卫星城镇、工业园区及快捷交通等作为发展大城市的重要途径。目前贵阳市通过“改旧城、建新区和小城镇建设”的“三轮驱动”推进贵阳市城镇化和建设大贵阳，当前还要进一步向城市外围扩展，尤其是注重大力发展外围小城镇作为贵阳市的未来制造业基地。（2）努力发展中小城市，建设好县域中心城镇。贵州山区农村人口居住分散，由于自然环境及社会条件的原因，农村人口聚集难度较大，短期内人口大规模向大城市或向小城镇聚集很难实现，从贵州实际情况看，现有中小城市和一般县城基础条件相对较好有较大发展潜力，应当努力发展中小城市，建设好县域中心城镇，促使一部分县城变为小城市，如桐梓、湄潭、六枝、玉屏、平坝、镇远、贵定等。中小城市是大城市与小城镇联系的纽带，要通过发展特色产业和城市建设形成一批富有特色，专业性强的中小城市，培植出特色主导产业，如仁怀的酒业、福泉的磷化工业等，并带动周边小城镇的发展。（3）发展小城镇是贵州省全面实现城镇化的战略方向。2009年贵州省有3798万人，到2020年预计可控制在4500万人以内，按这个数到2020年要达到42%~45%城镇化率，就要有1890~2025万城镇人口，比2002的986万人要增加904~1039万人，要增加1倍的城镇人口。而到2050年要基本实现城镇化即达55%以上城镇化率，城镇人口要达到2500万人以上，如此巨大的人口数要想通过发展若干大城市或大中城市来吸纳人口是不符合贵州社会经济实际的，因为大城市投资费用高，难以企及。