国家重点风景名胜区若干问题探讨

　　风景区规划，应始终贯彻限量开发利用的原则，尽可能减少对原生自然景观的干扰和破坏。功能分区解决了错位开发的问题，而超载开发必须以生态环境容量和视觉容量加以限制和纠正。我国风景区不但存在普遍的错位开发，而且也存在严重的超载开发，国外把“人满为患”视为破坏景观生态的严重现象，国家公园中的重要景区、景点，采取限量游览，如韩国智异山国立公园中的古塔，一天只准许400 人参观。但对我国风景区遗产地来说，“人满为患”已习以为常，更严重的是“屋满为患”，风景区内，甚至在核心区(生态保育区、文化遗产区、特殊景观区)内，大兴土木，如泰山架索道、建岱顶闹市，武陵源建观光电车、电梯，黄山建豪华宾馆饭店、高坝水库等等，把具有世界级价值的自然遗产、自然文化遗产的核心区，改造成为灯红酒绿、吃喝玩乐的山区小集镇。“人满为患”，踏坏了草、灌木，还有恢复的可能。“屋满为患”，则工程所到之处，彻底破坏岩石、地形、土壤、植被，并造成视觉污染和精神损害。因此，限制利用，首先应严格限制风景区遗产地建筑物、构筑物的建设，减少服务设施是减少观光客的有效办法。限制的标准就是不影响风景区遗产地的真实性和完整性，也就是保存大自然和祖先的原作。
规划还应修复被错位、超载开发所破坏的“污点”，“残迹”。比起现代地学和生态学对国家公园和自然遗产地的保护要求，我国农业时代的名山开发度，就已相当高了，而近几十年来的过度开发，非整治疏解不可了。

有人形容风景区遭破坏状况是有些地方决策者与开发商违规开发，造成“先上车，后补票”、“先建设，后规划”、“先
破坏，后整治”现象。这也反映了规划与建设脱节，地方决策者无法无规的行为。总规—详规—设计—建设，这是实现总体规划的程序，“管理条例”中都有明确规定。因此，必须健全规划设计和审批的程序，来纠正错位、超载开发的错误导向，整治人工化、商业化和城市化对风景区遗产地的破坏性开发，尽可能恢复原作的自然度、美感度和灵感度，这是规划的重要任务之一。

　　风景区详规与项目设计，都应严格选择景观空间的位置—景位，做到“点缀得宜，不掩其胜”(徐霞客)。任何设计都应融于自然，不夺自然之胜。尽可能不破坏自然，少干扰自然。防止规划设计者迁就甲方，或本身误用城市设计手段误导“三化”。

　　要利用风景区自然遗产地，无疑要开发建设。为了明确风景区建设不同于一般城乡开发建设，更不同于经济开发区的建设，需要明确风景区开发建设的概念，以免在实践中产生误导。风景区自然遗产地的开发建设可分为有形开发建设(或称硬开发建设)和无形开发建设(软开发建设)。所谓硬开发建设，是指一切人工的有形物质形态的建筑物和构筑物的开发建设；软开发建设是指对风景区遗产地所蕴含的科学价值、美学价值和历史文化价值，通过深入研究体验，并不断发现新的价值，提高认识水平和审美水平。根据不同功能区而言，硬开发建设有禁止的，有限制的，有控制的。

　　总之，风景区硬开发的总量要小，小到为游人所必需的最低限度。国外这种规定很严。这些有限的硬开发建设在定位定量的前提下，因地制宜，并以小散、藏的形式融于自然。软开发建设，是没有止境的，因为人对自然的研究认识，对山水审美，以及管理人员、游人对风景区价值的认识，以及素养的提高，都是无止境的。硬开发以尽量减少对风景区遗产地真实性和完整性的影响和破坏为原则，而软开发则以不断提高对其价值的认识，达到可持续利用和发展为目标。在当前普遍存在错位( 包括软硬开发的错位)、超载开发的状况下，加强软开发建设，整治错位、超载的硬开发建设，是当务之急。建议政府下令，不准在风景保护区内招商引资。

　　4、风景区的管理、立法与监察

　　管理是贯彻实施上述各项内容，保护利用好风景区遗产地的关键。现在管理权关键在地方政府，中央有关部门只管“业务”。由于体制不顺，条块分割，各自为政，导致目前管理上较为混乱的局面。国家风景区，世界自然遗产地，科技含量很高，价值很高，是国家和全人类的瑰宝。地方政府管理有一定局限性，再加上被眼前经济利益所驱动，法制不全，决策靠领导人说了算。有的地方领导认识水平高，管理很好；有的领导水平低，无知加武断，管理就很糟；有的这届领导管理好，换了一届就遭了。现在很多问题都出在这里。这样的管理，很难使风景区安全健康地可持续发展，很难实现对《保护世界文化与自然遗产公约》的庄严承诺：“竭尽全力”，做好“鉴定、保护、保存、传播、并传之后代”的工作，很难贯彻国务院关于风景区管理的方针：“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用。”“风景资源及其土地是国家所有，任何地区和部门不得出让或变相出让。”有些地方政府违背国家法规，把风景资源与土地及其设施出让、拍卖、上市。何以置之不理呢？

　　纵观世界各国的国家公园和世界遗产，都是国家立法，国家直接管理，地方政府相应管理其地区级遗产，形成国家公园(包括世界遗产)管理体系以及相应的法律系统。如韩国只有20 个国立公园，国家直接管理，中央一级管理机构就有67 人，负责人由总统任命。我国有151 个国家级风景区，可只有1 个风景处，这惟一的风景处只有3 个人办公。

　　因此，建议成立国家遗产管理局，直属国务院，直接管辖国家级和世界级遗产，包括文化遗产、自然遗产及自然文化遗产，地方政府相应管理地区级遗产。国宝要由国家管，代表国家的地位、形象和权力。只有这样，才是名符其实。如果一时成立不了国家遗产管理局，建议建设部把现在的风景处提升为风景管理司，提高其管理地位和权威性，也有利于与国际上国家公园体制接轨。先把世界自然遗产或自然文化遗产直接管理，取得经验再直接管辖国家风景区。只有这样才能掌握国宝的命运。

　　国家也要投入管理、保护、科教等经费。151 个国家风景区，每年只投1 000万元，平均每个风景区只有6 万多元，能解决什么问题呢？韩国(与浙江省面积、人口差不多)20 个国立公园，每年的投入相当于6 亿人民币，美国2001 年投入国家公园的经费是43 亿美元。我国有些地方政府，就借口国家不给钱，“以景养景”，“靠山吃山”，以经济利益为目的，大兴土木，进行错位开发和超载开发。于是借“文化旅游”搞“神文化”、“鬼文化”，如桂林有一处唐代就已开发的科学美学价值很高的溶洞，塑起“天上玉皇”、“地府鬼神”；有的借“生态旅游”，由旅游公司接管自然保护区，将保护区管理人员“扫地出门”，进而大兴土木建宾馆、饭店于保护之核心区。还有不少人造的旅游资源(名符其实的)、主题公园，错位入建风景区，造成自然文
化遗产地的严重破坏等等。至于架索道、建豪华宾馆、娱乐城、商业城等等经营性项目，都是在“以景养景”，“靠山吃山”的借口下建的。然而，这些项目多数不是“靠山人”，或“景中人”建的，而是政府部门、外地、海外公司招来的。结果是毁景牟利，经济外流。本地富起来的只有小摊、小店、小旅馆及相应的服务行业等。地方政府应合理组织当地居民按功能分区经营服务业，使他们更好地富起来。“以景养景”，“靠山吃山”先决条件要保护好景，定好经营******设施的区位、景位，即“内景外商”、“内名外利”。功能分区、协调发展，才是正道，政府应从区外的商业利税收入中，返回部分给风景区作管理保护费用。这是世界国家公园的普遍做法。政府做不到这点，那么，管理部门靠收门票来“养景”、“吃饭”是无可非议的、合情合理
的。因为收门票不破坏景观，一旦国家增加投入，门票随时可减可免，毫不损害风景遗产。而有的地方政府利用门票当摇钱树，不断提高票价，那就不合理了。

　　现在，国家、舆论和百姓都关注风景区的保护问题。不少风景区开始整治，有的认真治本，如九寨沟下决心彻底拆除沟内7 000 多床位的错位开发，恢复九寨沟的原始风貌。但有的只整治百姓的小商、小摊、建筑，而不治核心区的“三化”，如泰山违规工程中天门索道、岱顶商城，黄山不治核心区北海、西海城市化，武陵源不治张家界核心风景区的锣鼓塔街、旅游电车、观光电梯等等。还有的多数只治民间小商摊，而不治部门宾馆、饭店、培训中心等等。凡此种种说明管理权在地方政府局限性很大，管不住大于他们的条条系统和利益集团。同样说明，没有法是不行的。古代保护名山有皇法，现代国外有国家公园法，唯独我们《风景名胜区暂行管理条例》，“暂行”了十八年还不立法。保护性的法律滞后，欲行破坏牟利者，就拿经济开发的法规错位套用于风景区遗产地，后患无穷！

　　《保护世界文化和自然遗产公约》规定对世界遗产要实行定期监察和反应性监察，一旦遗产的真实性和完整性，遭到破坏，轻则批评整治，重则列入《世界遗产濒危名录》，如不采取措施恢复原作风貌，就要被《世界遗产名录》取消。监察机构有政府组织和民间组织，此外广大人民和各种媒体都有保护和监察国家遗产和人类遗产保护状况的义务。我们还没有监察机构，群众组织也没有监察的权利。监察是保护风景区遗产地的重要手段，它对监督管理机构的职责，提高全社会保护利用好风景遗产意识，都有重要意义，这是国际上普遍采用的手段，我们应当学习。尤其在管理体制不完善的情况下，应当根据相关法规和风景遗产科学进行保护。

　　5、科教兴风景名胜事业

　　科学是反映客观规律的学问，是无疆界的，无所谓“国情”，风景遗产事业的科技含量很高，应当吸收世界上先进的世界遗产和国家公园科学，来保护和利用好我们的遗产。如果没有科教作基础，那就无法鉴定风景区遗产地区的价值，也不知保护什么，利用什么，建设什么，开发也就成了决策者主观意志的强加。由于缺乏风景遗产科学知识，几十年来，风景区遗产地，在“抓革命”时成为“破四旧”的对象；在抓生产时，就去开山取石、伐木毁林；抓旅游开发时，就大兴土木、盖宾馆、架索道、造“鬼文化”，建“三化”的“吃喝玩乐综合体”。结果，风景区自然度、美感度、灵感度急剧下降。大自然历经几亿、几十亿年所记录的史册，祖先用几百、几千、几万年所创造的杰作，被改造、降格为任何地方都可建造的商业性的大众游乐园。

　　如今，应更好地发挥名山风景区科教功能，鼓励人们到世界或国家独一无二的“天然博物馆”、“生态实验室”、“历
史文化博物馆”和“爱国主义教育和环境教育课堂”研究、学习、游览和体验，而不是让无知决策者和毁景牟利的利益集团把“一流大学”——人类瑰宝，改造成惟利是图的“吃喝玩乐综合体”。

　　随着我国经济的发展，生活水平的提高，户外游憩活动必然要发展，除了风景区自然遗产地的功能之一——高品位的游览以外，更需要寻找价值一般、环境较好、自然度较高的非风景区遗产地，创建各种类型的现代户外游憩区，如主题公园、游乐园、度假区、休闲地、山地机械运动游乐园等等，以满足不同层次群体对户外游憩活动的需求，以分散国家风景区和世界遗产地的压力，建立户外休闲游憩系统，这是大有可为的、必需的事业，其数量与容量应大于风景区遗产地。这好比中小学的数量与学生
数必然大于大学一样。进而有效地制止那些破坏风景遗产、毁景牟利、降格使用的行为。坚持高品位资源高利用原则。韩国公立公园画册上有一标题很好，“韩国公立公园无与伦比的美丽，这里只邀请热爱大自然的客人。”美国NPFF 的研究则认为，“容许国家公园被用于商业目的的旅游，是对一种国家公园的独特、绝妙财富的浪费，并且所有这类旅游都应被制止。”我们的国家风景区世界遗产地，为开发商业性旅游，架索道，盖豪华宾馆，建观光电车、电梯、火车、滑道、娱乐城等等设施，不惜破坏地形、生态、文物，破坏国家和世界独一无二的“自然博物馆”和“一流大学”，再去“打造”、“包装”成一个没有文化的吃喝玩乐的山区旅游城。这是违背《保护世界文化与自然遗产公约》的，也是与现代国家公园科学和功能背道而驰的。

　　风景区遗产地呼唤科学与教育，传承中华民族的山水文明与山水精神，尽快结束错位的功利开发对风景区遗产地的破坏威胁，恢复壮丽河山的庄严和美丽，让世世代代都有享受的权利。

　　6、风景区的效益

　　风景名胜区和世界自然文化遗产，既是物质财富，更是物质形态的精神文化财富。这是一种不可再生，不可取代的无价之宝，是古代文明的产物和见证。保护和利用好遗产，是现代文明的标志，对所在地区和国家来说，都是无比的荣耀！它是激发爱国主义精神的圣地，启发心灵感应的源泉，陶冶情操的净境，探索自然规律的本底，凡此种种都是无划师PLANNERS法用金钱计算的。

　　这种不可再生、无法打造、搬不走的国宝，吸引着全国和全世界热爱大自然、热爱中华文化的人们，包括科学家、政治家、艺术家和旅游者。它们留下不尽的财源。对于风景区经济，我们要全面看，不能光在风景区内计算经济效益， 其实它的经济效益更多地在区外，所以要全面分析。20 世纪80 年代以前，九寨沟的价值未被发现，它的经济产业就是林场伐木及几个自给自足的小村寨的农牧业生产，根本不存在因九寨沟内的精神文化功能的发展而连环产生沟外、国内和国际经济效益。风景区遗产地经济效益的大小，直接取决于风景遗产的价值及其真实性和完整性，价值越大，吸引力越大。破坏遗产，价值下降，吸引力也随之下降。看不到风景区内外价值的互动、转换作用，功能错位，必然破坏风景的价值，效益自然下降。九寨沟原规划规定“沟内游、沟外住”原则，但开发者以沟内经济利益驱动，进行错位开发——沟内游，沟内住，结果造成严重的环境污染和视觉污染，给游客造成很大的精神损害，国内外专家、游客纷纷提出批评，后来把旅游服务设施拆迁到沟外，还九寨沟原始风貌，如果不
改，后果非常危险，一旦自然科学、自然美学价值丧失，还有什么吸引力，还有什么经济效益呢？

　　风景区自然文化遗产地，作为种质资源库、环境教育课堂和地区生态平衡的本底，对扩大和改善地区乃至国家所产生的生态效益也是难以估量的。

　　可见，保护和利用好风景区遗产地，为地区、为国家、为世世代代带来巨大的文明、社会、经济和环境效益。风景区遗产地是源，各种效益是流，只有保护好源泉，才能长流不息，水到渠成，反之，则两败俱伤，悔之莫及。

　　7、结语

　　家有家瑰，国有国宝。中华民族历来珍惜传世之宝，谁毁了、卖了这份遗产，谁就是败家子！

　　当今世界已迈向生态文明时代，我们应当在这广大的国土上，选择更多具有自然科学价值，特别是地学、生态学价值的新的风景区和遗产地，对其进行研究、鉴定、保护、保存，并传之世世代代，永续利用。这已成为我们的历史使命。如果我们因一些短视的利益集团的破坏性开发而损害祖国和人类的传世之宝，那将愧对人类和大自然！