长江中游城市群基本公共服务均等化现状评价与对策研究

摘 要：推动基本公共服务均等化是实现长江中游城市群一体化发展的应有之义。文章基于综合评价法构建了一个包含5个方面共13个具体指标的基本公共服务指标体系，采用变异系数和泰尔指数两种方法对长江中游城市群2008～2013年的基本公共服务均等化现状进行测度分析，得出长江中游城市群整体的基本公共服务均等化水平在此5年间略有上升，但在某些方面依然差异较大，且3个区域内部差异特别是武汉城市圈的内部差异是长江中游城市群基本公共服务非均等化的主导因素。进而结合得出的基本结论提出了政策建议。 
　　关键词：长江中游城市群；基本公共服务；均等化；变异系数；泰尔指数 
　　[中图分类号]F061.6；C916.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）01-0069-06 
　　一、引 言 
　　长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，承东启西、连南接北，是长江经济带三大跨区域城市群支撑之一，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。长江中游城市群以武汉、长沙、南昌为支点，以长江中游为主轴，以京广线、沪昆线、京九线和武九线为重点，共囊括31个城市，总面积约31.7万平方公里，总人口1.1亿。从经济总量来看，长江中游城市群2014年实现生产总值4.5万亿元，位于长三角、京津冀、珠三角之后居第四位。2012年国家颁布的《全国主体功能区规划》将长江中游城市群列为“国家重点开发区”。2015年4月5日，《长江中游城市群发展规划》已经国务院批复实施。这是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后，国家批复的首个跨区域城市群规划。长江中游城市群正式定位为中国经济发展新增长极、中西部新型城镇化先行区、内陆开放合作示范区和“两型”社会建设引领区。 
　　随着长江中游城市群经济快速发展和人民生活水平的不断提高，人们对基本公共服务的需求也越来越大。然而，在过去盲目追求经济增长的过程中，基本公共服务的有效供给却被政府所忽视。而且，由于各地区政府的财力不均以及对公共服务供给的力度不同，长江中游城市群各个城市的基本公共服务现状表现出很大的差异。实现长江中游城市群基本公共服务均等化体现了以人为本和弥补市场失灵的制度安排，不但有利于政府财政从建设型财政向公共财政的转型，将更多的财政支出用于民生事业，还能够促进长江中游城市群内部协调发展，加快经济增长、扩大内需，对于提高长江中游城市群的综合实力和竞争力具有十分重要的意义。同时，实现长江中游城市群基本公共服务一体化也是建设“两型”社会、加快推进新型城镇化的必然要求。 
　　二、文献回顾 
　　目前在对长江中游城市群研究的大量文献中，全面考察基本公共服务均等化方面的文献并不多。王娅薇（2012）通过构建一个包含就业服务、社会保障、住房保障、公共教育、公共文化、公共卫生、人口计生、基础设施和环境保护等9项内容的基本公共服务体系，分析了长株潭城市群基本公共服务均等化的现状及非均等的原因；刘迪扬（2011）选择了每万人拥有邮电业务量、每万人拥有交通运输里程数、每万人基础设施投资费用3个指标构成基础设施均等化指数（X1），每万人拥有医疗机构、每万人拥有卫生人员、人均医疗卫生支出3个指标构成医疗卫生均等化指数（X2），医保覆盖率、人均社会保障费用两个指标构成区域社会保障均等化指数（X3），并用变异系数和均等化指数测算了长株潭城市群以上3个方面的均等化水平；林佩学（2012）及蔡琼等（2011）从基础设施建设、公共教育资源配置、公共卫生医疗、社会保障能力等4个方面对武汉城市圈的基本公共服务均等化现状进行了分析；孙友祥（2011）以区跨界治理理论为依托，选取教育投入、基础设施建设、医疗卫生、社保与就业服务支出状况等4个指标对武汉城市圈的基本公共服务非均等问题做了实证分析。总之，既有的关于长江中游城市群区域基本公共服务均等化问题的研究大多集中于各个子城市群（圈），还没有相关研究对长江中游城市群整体的基本公共服务均等化水平进行测度。因此，构建长江中游城市群基本公共服务体系并进行均等化水平测度分析具有重大的实践和理论价值。 
　　三、基本公共服务均等化的内涵 
　　对于基本公共服务，我国国务院于2012年颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确给出了官方定义：“基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。” 
　　综上所述，基本公共服务均等化的基本要义是旨在满足全体人民最基本、最广泛的的需求以保障全体公民的人权，实质是通过基本公共服务的公平、合理配置，让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，最终实现社会整体福利水平的提高。 
　　四、长江中游城市群基本公共服务均等化的评价体系 
　　（一）长江中游城市群基本公共服务均等化指标体系及数据来源 
　　构建长江中游城市群基本公共服务均等化水平指标体系实际上是对不同地区的不同公共服务项目的总水平进行评价。由上文可知，基本公共服务涉及到很多方面，因此必须用综合评价法。本文从基本公共服务均等化水平角度出发，设定了1个一级指标，即“基本公共服务均等化水平”；1个二级指标，即“地区基本公共服务水平”；5个“方面指标”，即“基础设施”、“基础教育”、“公共文化”、“卫生医疗”、“环境保护”；每一个方面指标下面设有2～4个（共13个）“具体指标”（见表1）。考虑到数据的可得性与完整性，本文选取的时间段为2008～2012年，所有具体指标的数据来源于2008～2012年《中国城市统计年鉴》。
    （二）对具体指标无量纲化的方法 
　　五、长江中游城市群基本公共服务均等化的实证分析 
　　（一）变异系数 
　　由图1看出，在2008～2013年期间，长江中游城市群整体基本服务水平的变异系数虽然在前4年间略有上升，但从2012年开始明显下降。整体来看，由2008年的0.35降至2013年的0.29，降幅17.15%。这表明在此期间，长江中游城市群基本公共服务均等化水平有所提高，但提高速度缓慢。从方面指标来看，公共文化的变异系数最大，其次是医疗卫生、基础设施和基础教育，环境保护的变异系数最低，说明在以上5个方面指标中，长江中游城市群内部各城市在公共文化、医疗卫生、基础设施和基础教育方面的差异较大。值得注意的是，2013年，公共文化、医疗卫生的变异系数比2008年降低，而基础设施、基础教育、环境保护的变异系数均比2008年上升，表明在此期间，长江中游城市群在公共文化、医疗卫生方面的均等化程度提高，而在基础设施、基础教育、环境保护方面的均等化状况均呈现恶化趋势。 
　　（二）泰尔指数 
　　长江中游城市群基本公共服务总泰尔指数在此6年间先上升然后下降，呈现“倒U型”趋势。其中，2009年上升至最大值0.0643，此后两年缓慢下降，2012年明显下降并降至最低0.0389， 2013年略有上升。总体来说，与2008年相比，2013年总泰尔指数下降幅度达26.55%（见表2）。以上分析表明长江中游城市群整体基本公共服务水平的差异在前4年略有扩大，但从2012年开始明显缩小，整体基本公共服务均等化水平提高，该分析结果与以上变异系数的分析结果是一致的。 
　　从泰尔指数的分解结果来看，区域内泰尔指数对总泰尔指数的贡献率明显高于区域间泰尔指数，即总泰尔指数的大小及其趋势主要取决于区域内泰尔指数。表2显示，Tw对T的贡献率一直维持在90%以上，即由2008年的90.31%上升到2010年的最高值96.30%，此后降至2013年的90.42%。其中，武汉城市圈的泰尔指数对总泰尔指数的贡献率是最大的，由2008年的最低值51.71%上升至2010年的最大值60.39%，2013年降至54.70%（见表3）。以上分析表明武汉城市圈、环长株潭城市群及环鄱阳湖城市群之间的基本公共服务总体水平相差不大，而这3个区域内部的基本公共服务水平差异，特别是武汉城市圈内部的差异，构成了长江中游城市群基本公共服务水平非均等的主导因素。 
　　（三）基本公共服务非均等化的主要原因