长江中游城市群基本公共服务均等化现状评价与对策研究

　　1. 经济发展水平与政府财政实力及其公共服务意识悬殊 
　　经济发展水平是政府财政实力的基础，而财政资金是提升公共服务水平的重要保障。虽然这几年长江中游城市群内各城市对公共服务的投资都有所提高，但是从整体而言，各个城市之间由于经济发展水平及财政实力不同，对基本公共服务的投入也差距明显，特别是对于长江中游城市群的次发达地区，由于地区总体发展落后，政府对基本公共服务投入严重不足，因此各项基本公共服务仍处于较低水平。例如，从表4中看出，2013年，作为长江中游城市群的中心城市的武汉市公共财政用于民生领域的支出达703.40亿元，占全市公共财政支出比重为63.70%，而作为湖北省欠发达城市之一的鄂州市的这一支出仅为14.48亿元，占全市公共财政支出为20.44%。中心城市武汉的地区首位度偏高，极化效应强烈，扩散效应薄弱，经济发展水平及相应的公共服务水平远优于其他城市。区域内大中城市偏少，小城市数量则较多，而且中心城市过强的极化效应阻碍了周边城镇的发展，而中小城镇低水平的公共服务又阻碍了中心城市的进一步发展，其直接后果是城市之间联系不紧密，各级城市的区域效益不明显，从而导致了区域协作效益的低下。 
　　由表4和表5可看出： 
　　第一，从三大城市群整体来看，三大城市群之间财政水平相差较大。其中以武汉为中心的武汉城市圈财力最强，其地方政府财政一般预算收入（1 717.17亿元）和支出（2 728.05亿元）都居于首位；其次是以长沙为中心的环长株潭城市群；财政水平最低的是以南昌为中心的环鄱阳湖城市群，其财政收入和支出分别比武汉城市圈低27.90%和16.01%。另外，三大城市群的财政支出中，基本公共服务支出占比普遍不高，而且各地区政府对基本公共服务投入的重视程度不一，这从基本公共服务支出占财政支出的比例可以看出——武汉城市圈的这一比例最高，达到了60.92%，而环长株潭城市群的这一比例最低，还不足50%（仅41.34%）。故三大城市群之间的经济发展水平及财政实力与公共服务投入意识差异构成了长江中游城市群基本公共服务一体化的重要障碍。 
　　第二，从三大城市群内部来看，财政水平差异也是相当明显的。财力最不均等的是经济社会最发达的武汉城市圈，其所包含的12个城市中，财政收入、支出最高的城市与财政收入、支出最低的天门、孝感相差分别为963.5亿元和1 073.04亿元，分别占武汉的财政收入和支出的56.11%和39.33%。这种状况与我国传统的经济体制及发展模式是分不开的。长期以来，各省政府将省会城市作为政治中心和经济中心来主导其发展，通过各项投资优惠政策，在省会城市进行大量的基础设施建设和重点产业扶植，尤其是交通系统的建设违反了按照城市本身经济发展的需要而多由政治中心城市向外辐射。而对于周边城镇，特别是离中心城市偏远的地区，却长期重视不足，导致其各项基础设施严重落后，最终丧失了比较优势，造成其经济社会的裹足不前甚至倒退。这种以省会城市为中心的实质，就是脱离城市自然、历史、文化、社会、经济基础等综合优势而强制进行建设的安排，其结果只能导致资源配置严重不合理、不公平，城市之间经济发展及基本公共服务水平差距不断拉大。 
　　2. 基本公共服务制度及标准不统一 
　　有效的制度设计可以更好地实现公共服务的公平有效供给，而制度的不合理则可能导致公共服务供给和消费过程中公平与效率都无法实现的恶果。受多种因素影响，各地提供基本公共服务不仅支出标准不完全一致，而且在制度设计上也各有特色。特别是由于各城市群（圈）之间的竞争大于合作，合作意识与机制尚未形成，这样导致社会管理体制改革相对滞后，尚未建立起区域内社会公共事务的协作管理机制，在管理制度设计上未充分考虑基本公共服务要素在不同地区之间的有效对接和自由流动，各市政府难以协调决策、统一行动。因此，各城市群（圈）之间、各市之间的联系不够紧密，基本公共服务制度均还存在较大差异。进而导致基本公共服务内容构成也没有统一，如小城市的民生财政支出主要用于转移农村劳动力就业、帮助贫困人口脱贫、建设农村福利院、实施农村合作医疗保险、加强医务教育等，而对于诸如武汉、长沙、南昌此类大中城市来说，其民生财政支出则主要用于城市居民养老保险、高等教育、公共文化、交通通讯网络、娱乐设施等。
    六、基本结论及政策含义 
　　（一）基本结论 
　　根据以上对变异系数和泰尔指数的分析，可以得出以下基本结论： 
　　第一，整体来看，2008～2012年间，长江中游城市群基本公共服务均等化水平有所提高。虽然前4年非均等化呈现缓慢的上升趋势，但2012年出现了显著的下降。这主要是因为2012年，湘鄂赣3省在武汉签订《加快构建长江中游城市群战略合作框架协议》，并展开基础设施、文化、生态、旅游、产业、社会事业等一系列的合作，缩小区域之间经济社会发展差距，促进长江中游城市群发展一体化，合力打造中国经济增长“第四极”。 
　　第二，长江中游城市群基本公共服务水平的总体差异主要来源于3个区域的内部差异，区域间差异仅构成总体差异的小部分。区域内差异中，武汉城市圈的内部差异对总差异的贡献率达一半以上，远高于环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群。这主要是由于区域内部的大中小城市之间财力不均等所致。财政资金是提升区域公共服务水平的重要保障，各个城市由于经济实力不同，对基本公共服务的投入差异明显。特别是对于离政治、经济、文化中心较偏远的小城镇，由于地区总体发展落后，政府财政紧张，政府对基本公共服务投入严重不足，因此各项基本公共服务仍处于较低水平。以武汉城市圈为例，中心城市武汉的地区首位度偏高，极化效应强烈而扩散效应薄弱，基本公共服务水平远优于区内其他城市。 
　　第三，长江中游城市群在公共文化方面的差异程度最大，其次是基础设施、公共卫生和基础教育，而环境保护方面的差异程度最小。其中，基础设施水平的均等化程度下降，而其他4个方面的均等化程度均有小幅提高。这是各城市的经济发展水平、政府财政实力、政府提供公共服务的意识以及政府政策扶持等多种因素综合作用的结果。 
　　（二）政策建议 
　　推动基本公共服务均等化对实现长江中游城市群发展一体化意义重大却又“任重道远”。各地政府亟须加强合作，根据《长江中游城市群发展一体化规划》，深入贯彻关于建设长江中游城市群的一系列合作协议，建立健全长江中游城市群合作机制及管理体制。继续完善纵向和横向的转移支付制度，提高欠发达地区政府的财力水平，在财权与事权对等的原则上，合理分配各级政府的财权与事权；提高欠发达城市政府对公共服务的供给意识，在拉动当地经济增长的基础上，增加对民生财政的支出，使得经济和社会发展相互促进、共生共荣；改变长期以来片面重视中心城市的资源配置的观念和制度，将更多的支持政策向偏离中心城市的小城镇倾斜，提高小城镇的文化、教育、医疗、基础设施等公共服务配置水平，缩小大中小城市之间的基本公共服务差距。 
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