国有大中型水利企业内部控制问题研究

摘要：内部控制对于企业具有举足轻重的作用，通过完善内部控制促进企业财务信息的真实完整，保全企业资产，保证企业遵守法律法规，进而促进企业提高效益和效率。通过对国有大中型水利企业的实证研究，指出目前国有大中型水利企业内部控制存在的主要问题以及问题存在的原因，并提出了完善企业内部控制制度建设的政策建议。

关键词：国有大中型水利企业　内部控制 政策性负担

　　一、引言
　　进入21世纪，内部控制逐渐成为国内会计学家关注的重点问题。最近一个明显的研究重点则是从公司治理和公司管理为切入点研究内部控制，这些研究试图解决以下问题：内部控制与公司治理的关系，不同治理结构下内部控制的效率，通过公司外部治理手段来克服内部控制的局限性和完善内部控制机制，公司治理、内部控制、组织结构间的联系与区别。现有研究表明，内部控制对于企业具有举足轻重的作用，通过完善内部控制，企业能促进财务信息的真实完整，保全企业资产，保证企业遵守法律法规，进而促进企业的效益和效率。内部控制与企业管理特别是法人治理结构密切相关，不同的产权结构内部控制的效率也不同。目前我国企业的内部控制还存在很多问题，还需要进一步加强内部控制制度的建设。
　　二、企业内部控制的演变
　　在现代，内部控制的发展经过了四个历程，即20世纪40年代前的内部牵制，40年代末至70年代的内部控制制度，70年代至90年代初的内部控制结构，及90年代开始的内部控制整体框架。
　　内部控制综合框架是由美国反对虚假财务报告委员会的发起组织委员会(coso)于1992年9月发布的，是对内部控制较为全面的描述。报告对内部控制定义为：“一种管理方法，由一个会计主体的董事会、管理部门和其他人员共同制定，旨在对企业经营的有效性和效率、财务报告的可靠性、执行各种法规条例的合规性目标的实现提供合理的保证。”报告认为一个合适、有效的内部控制综合框架包括五个部分：控制环境、风险评估、控制活动、信息勾通、检查评估。
　　2004年10月，COSO在1992年报告的基础上发布了企业风险管理框架，被称为新COSO报告，新报告突出了企业的风险管理，认为风险管理是内部控制的最主要内容，引入了风险偏好和风险文化，并将原报告中的风险评估要素发展为目标设定、事项识别、风险评估、风险反应四个要素，使原有的内部控制五要素发展为九要素。
　　随着我国社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立，内部控制已逐渐为经营者所重视，建立健全内部控制制度逐渐成为企业加强经营管理的内在需要。同时，现代审计所采用的制度基础审计方法成为企业加强内部控制的外在压力。而且，我国会计、审计理论工作者在借鉴西方已有的内部控制理论基础上，对内部控制进行了有益的探索，又为内部控制实务提供了理论指导。
　　总体来看，我国的内部控制体系还不够完整，没有一个统一、权威的版本，内容范围也过于狭窄，原则性强而操作性差，仍处于内部控制结构阶段，即内部控制由控制环境、会计制度和控制程序三要素组成。虽然最新的“审计风险准则”已初具整体框架雏形，但该准则只是从审计的角度发布，无法作为指导企业设计和执行内部控制的直接依据。相反，美国的内部控制整体框架无论在其理论性还是操作性方面都值得学习和借鉴。
　　三、我国国有大中型水利企业内部控制存在的主要问题
　　运用内部控制整体框架(即原COSO报告)，结合《内部会计控制规范》相关内容对五家国有大中型水利企业进行评估和调查。
　　被调查的企业总资产超过1450亿元，职工人数超过2．5万人。业务以水力发电、工业产品生产、勘测设计等为主。调查表明，企业在执行《内部会计控制规范》、货币资金控制、销售业务控制、人力资源管理、对职工健康安全的控制以及合同管理等方面做得比较好，但是企业在内部控制方面存在一些不容忽视的共性问题。
　　1．控制环境的问题
　　(1)法人治理结构存在缺陷
　　完善的法人治理结构是内部控制的基础性保障。所调查的5家企业中，有一家企业未按规定建立法人治理结构，其他四家企业虽然建立了法人治理结构，但董事会中高管人员都占了较大的比重，而且都没有独立董事。只有两家企业认为自己的董事会能充分发挥职能。
　　(2)企业文化不健全
　　在良好的企业文化基础上所建立的内部控制制度，必然会成为人们行为规范，得到很好的贯彻执行，会有效地解决公司治理和会计信息失真的问题。调查显示，五家企业中有一家企业尚未建立企业文化，其他企业虽然建立了企业文化，但也认为企业文化对内部控制并不能起到重要的作用，有一家企业还认为自己的文化不能促进企业的管理。
　　(3)对内部控制还不能科学地理解有三家企业认为内部控制主要是内部牵制，两家企业认为内部控制重点在于加强内部监督，没有一家企业认为内部控制能促进企业的效率和效益，这说明企业对内部控制的理解还停留在第二至第三阶段，对内部控制目标的认识还很模糊。
　　2．控制活动的问题
　　(1)内部控制管理不到位
　　五家企业都没有设立独立的内控部门，没有一家企业的内部控制工作人员有权对企业内部所有业务活动进行全程监督，其中三家企业只能根据授权有条件地对部分业务进行监督，有两家企业的高层管理人员没有受过内部控制的相关培训。这说明企业对内部控制的重视程度还不够，内部控制管理的力度还有待加强。
　　(2)信用控制漏洞较多
　　调查显示，在信用管理中，普遍存在授权程序不完整的问题，对客户的超额度发货五家企业都没按严格的授权程序进行；有的企业对客户的坏账核销都没有经授权程序批准，随意性较大；还有的企业赊销额度的调整没有经过严格的授权程序批准；另外，只有一家企业定期对客户进行信用调查，也只有一家企业建立了完整的客户信用档案和不良客户名单。
　　(3)投资控制比较薄弱
　　被调查的五家企业中，有三家企业对投资的处置没有建立授权批准制度，投资处置有一定的随意性，容易导致资产的流失；有三家的企业负责人没有对重大投资项目进行追踪问效，一家企业认为现有的投资项目总体报酬率低于银行存款利率，说明企业对投资项目的效益关注不够。
　　3．风险评估与管理极为弱化
　　新COSO报告将企业的风险管理放到了最重要的位置，并将风险评估要素发展为目标设定、事项识别、风险评估、风险反应四个要素。报告认为，企业永远处于不确定的环境中，不确定既意味着风险，也意味着机遇，加强风险管理能帮助企业有效地处理不确定性，减少风险，进而提高企业创造价值的能力。调查中发现，我国国有大中型水利企业不注重风险管理。企业都没有设立风险管理部门，只有一家企业由一位高层管理人员专门负责风险管理，没有一家企业对客户信用、财务管理、采购、销售、物流等管理活动定期进行风险评估。
　　4．信息与沟通不顺畅
　　信息与沟通是内部控制的一个重要要素，调查表明国有大中型水利企业的信息并没有得到充分反馈，沟通也不及时。比如企业的退货都没有完整的记录，有三家企业的信用管理部门没有定期