中央企业内部控制体系建设问题探析

　[摘 要]随着今年以来中央企业管理提升活动的深入开展，中央企业的内部控制建设问题再次引起了国资委和财政部等部委的高度重视。4月下旬，国资委召开中央企业内部控制工作布置培训会，深刻阐述了中央企业构建内部控制体系的重要意义，并就中央企业加快内部控制体系建设提出了总体安排、目标任务和具体要求。5月初，国资委和财政部联合印发了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，要求中央企业抓紧推进内部控制建设与实施工作，推动经营管理水平不断提升。国资委和财政部等部委的高度重视，为中央企业开展内部控制体系建设营造了良好氛围，中央企业作为国民经济的骨干中坚和经济社会发展的顶梁柱，应当统一思想，提高认识，认清形势，加快内部控制体系建设，推动管理水平全面提升，为促进我国国民经济的健康快速发展做出积极贡献。
　　[关键词]中央企业 内部控制
　　自本世纪初欧美等发达国家发生安然、世通公司以及兴业银行等事件后，西方各国企业纷纷以美国《萨班斯-奥克斯利法案》为范本和指南，紧锣密鼓着手内部控制建设。作为我国国民经济的重要支柱，近年来中央企业在充分借鉴发达国家内部控制建设先进经验的基础上，根据财政部等五部委印发的《企业内部控制基本规范》和配套指引有关要求，积极开展内部控制体系建设，取得了积极成效，管理水平得到有效提升。由于内部控制管理在我国起步时间较晚，加之近年来中央企业正处于高速发展、变革调整的历史时期，导致中央企业之间内部控制建设水平参差不齐，内部控制管理活动亦反映出了诸多问题，例如企业管理层对内部控制建设重视不够、内部控制体系存在疏漏、风险管理措施不明确、内部审计监督力偏弱......鉴于当前复杂的国际国内经济形势以及中央企业依然存在薄弱环节和管理短板等因素，中央企业应以此次管理提升活动为契机，稳步推进内部控制体系建设工作。
　　一、当前形势下中央企业稳步推进内部控制体系建设的必要性
　　1.稳步推进内部控制体系建设，是建立现代企业制度、完善法人治理结构的内在要求
　　近年来，中央企业围绕“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标，结合自身生产经营活动，着手建立现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。但从制度建设实践情况看，内部治理结构混乱、组织结构设置效率低下等问题一定程度上影响和制约了中央企业的改革和发展。部分中央企业董事会名存实亡，监管权和决策权全部集中于总经理一人，还有一些中央企业组织结构设置不合理，权责分工不明确，激励约束机制基本失效，无法充分调动员工的工作积极性和主观能动性。作为企业法人治理结构的运行保障，内部控制体系的建立可以对企业法人治理结构的核心――权力制衡机制进行有效规范和监控，同时，通过制定系统、全面的内部控制措施，可以有效纠正“习惯代替制度”、“‘人治’代替‘法制’”等传统决策管理理念，清除企业法人治理结构完善和现代企业制度建立道路上的绊脚石。
　　2.稳步推进内部控制体系建设，是确保国有资产保值增值、促进中央企业可持续发展的迫切需要
　　加强国有资产管理，防止国有资产流失、保证国有资产保值增值，始终是中央企业的首要任务。国有资产质量的提高，有助于中央企业做大做强，并为中央企业保持高速可持续发展奠定坚实基础。建立内部控制体系，实施内部控制管理的根本目的，就在于合理保证中央企业在既定战略目标下平稳运行，各项业务活动在内部控制措施的约束和监管下开展，同时，以资产安全和财务信息真实可靠为控制目标所设计的内部控制措施能够从本质上确保中央企业始终将实现国有资产保值增值和积极履行社会责任作为企业发展的重要使命，从而为中央企业的可持续发展保驾护航。
　　3.稳步推进内部控制体系建设，是加强风险管理、进一步提升中央企业竞争力的坚实基础
　　“十二五”时期对于中央企业而言，既是经济快速发展的重要战略机遇期，也是做强做优，提升竞争力的关键时期。部分中央企业为了进一步提升市场竞争力和话语权，选择了“走出去”的发展战略，海外业务和国际市场拓展方面的成功案例不胜枚举，但我们也必须清楚地意识到，海外业务以及金融工具投资业务的大量开展，将使中央企业面临更大的政治风险、文化风险、汇率风险甚至社会动荡风险，其中任何一个风险控制点的疏忽，都有可能产生多米诺骨牌效应，致使企业陷入经营失败的困境。因此，从具体业务活动流程入手，全面评估各业务环节可能存在的风险，构建以风险管理为导向的内部控制体系，有助于中央企业从源头上有效防范风险，从而为提升企业竞争力打下坚实基础。
　　二、当前形势下中央企业内部控制体系建设存在的主要问题
　　1.法人治理结构不完善，内部控制体系建设和实施主体不明确、权责划分不科学
　　内部控制建设和实施的主体应当包括企业的董事会、监事会、经理层和全体员工，但目前中央企业正处于现代企业制度的建立健全阶段，相当一部分中央企业的董事会设立时间不长，还有小部分中央企业尚未设立董事会，在此情况下，董事会在内部控制体系建设和实施过程中的职责实际上将转移到管理层，从而导致内部控制体系建设和实施主体不明确、权责划分不科学，董事会和管理层之间的牵制关系被大大削弱。
　　2.全员主动参与意识不够，传统管理文化制约了内部控制体系建设和实施的效率
　　内部控制体系的建设和实施，离不开全体员工的共同参与。由于中央企业内部控制建设起步晚、发展时间短，大部分中央企业都将内部控制体系建设的重心放在了内部控制活动的设计和实施环节，忽视了内部控制理念的宣传和培训，致使企业内部上到领导班子、下到普通员工，对实施内部控制管理没有形成客观、统一的认识，员工主动参与内部控制管理的意识十分淡薄，加之实施内部控制管理将会对企业原有经营模式和业务操作流程进行梳理和调整，员工工作量可能出现暂时性增加，从而导致部分员工在执行内部控制管理时出现抵触情绪，生产经营效率不升反降。另一方面，中央企业长期以来形成的人情味重、变通性强的管理文化与内部控制遵循的刚性管理和制度约束之间存在着本质上的矛盾与冲突，传统的“人治”理念直接导致了中央企业内部控制体系建设和实施效率的低下。