试析应对环境突发事件时的信息公开

二、切尔诺贝利事件和福岛核泄露事件信息公开的对比

　　1986年发生在前苏联的切尔诺贝利事件的灾难性影响众所周知，在这里我们仅仅关注该事件中各方针对信息的处理并探讨可能由其导致的影响。
　　在1986年4月26日凌晨切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸后，前苏联当局封锁了消息，当地居民对事故的严重性一无所知，事故发生后的30个小时未采取任何防护措施，在这段时间内当地居民如果能关闭门窗不外出活动的话，也许就能大大降低死亡率，而现实是直到30个小时后军方才突然宣布紧急疏散。此时前苏联官方仍未发表任何有关该事件的官方声明，直到放射性粒子大量扩散飘移到北欧上空，由瑞典某家核电厂侦测到了急剧升高的放射量，才令国际社会意识到了此次灾难。然而，在获悉事故严重性实情后，前苏联政府仍然对切尔诺贝利的信息采取了分类区别对待的政策，苏联公民对此事信息的获知少得可怜。据国际卫生组织公布的资料显示，在事故发生时，约有840万人正处在核辐射区，其中有300万是儿童。有媒体报道称，到目前为止，俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯三个国家由于切尔诺贝利核电站事故造成的辐射而死亡20万人。仅乌克兰就有250万人因切尔诺贝利核事故而身患各种疾病，其中包括47.3万儿童。
　　日本此次的福岛核泄露事件的事态仍在发展，最后的结果仍有待评估。日本首相菅直人在2011年3月18日下午与到访的国际原子能机构总干事天野之弥会谈时承诺日本政府将尽可能透明地向全世界公布任何有关核泄露的信息，他还说将加强对核电站周围辐射情况的检测。但尽管菅直人政府作出了这样的表态，此次事件的信息公开仍然受到质疑，所有的矛头都指向了东京电力公司。俄罗斯专家安德烈耶夫在接受日本媒体采访时批评日本东电公司未能及时、充分地公开信息，称“他们没有吸取切尔诺贝利的教训”。东电在3月27日中午公布福岛第一核电站二号机组地面积水的辐射物质浓度陡增到正常值的1000万倍，但到了晚上，东电又称“1000万倍”数字有误，有可能把真实情况夸大了“10万倍”，需重新检测。多家国际媒体都强调说，在日本核危机中东京电力公司早就被多方严厉批评有隐瞒信息的行为。事实上，27日中午，东京电力公司公布信息时就已经在多国媒体上引发混乱。美国《华尔街日报》评论说，日本官方信息缺乏统一，可能加剧外界对日本政府反应的担忧：日本原子能安全保安院发言人说，“很有可能积水是来自反应堆堆芯”，日本首相菅直人的发言人则拒绝作此判断。

　　三、分析及建议

　　（一）对现有政策法规及具体实施过程不足的分析
　　1、政府信息披露的不足
　　由第二部分中近年来我国应对环境突发事件时的情况可以看出，我国现阶段信息公开最主要的问题在于发生环境事故时政府对公众信息披露方面的不足。
　　现有的法律法规针对信息披露方面的条款过于简单和笼统，并没有规定出干系人及政府在面临环境突发事件时向社会公布信息的具体步骤，更有甚者，像“必要的信息”、“由国务院授权统一发布”、“按照规定”等字眼留下了相当大的操作空间，这样的法律法规无法保证发生环境突发事件时民众获得及时、准确且全面的信息。
　　2、造成环境污染事故的单位隐瞒信息
　　虽然相关的法律法规中对环境突发事件的信息如何向政府报告作出了明确要求，但在实施过程中却出现了很大的问题。
　　在环境突发事件发生之初，存在着污染单位与政府和公众的严重信息不对称现象。而由于涉及到污染单位实际的经济利益，污染单位会试图隐瞒信息来逃脱可能受到的惩罚。纵观本文中提到过的环境突发事件，无不存在着污染者在初期试图隐瞒信息的行为，而本文中提到的仅仅是近年来的重大环境事件，可以想象有多少影响较小的污染事件的污染者通过隐瞒信息而致使污染事件根本未被发现。
　　此外，这一问题比起4.1.1来，显得更为难以解决。
　　通过第三部分的分析可以看出，在政府信息披露层面，此次福岛核泄露事件比起切尔诺贝利事件来取得了长足的进步，菅直人政府多次强调将保持信息透明，这无疑可以在很大程度上避免1986年切尔诺贝利的悲剧。但另一方面，东京电力公司的表现给此次事件的信息公开造成了很大的障碍。日前，有媒体列举了东京电力公司的六宗罪，其中第一宗罪“为保资产错过最佳时机”和第二宗罪“篡改数据多次隐瞒事故”都说明了东电因其自身利益而试图隐瞒事故信息的行为。
　　而2.2中的分析可以从时间维度上更直观地反映出政府披露信息和企业公开信息方面的比较。在更早的时候，如2005年的松花江水污染事件，最为人诟病的是政府在披露信息方面的不足。而近年来，随着法律法规的不断完善，主要问题都集中在企业尤其是大型上市公司隐瞒信息的层面上。
　　从根本上来看，现有的控制手段还停留在命令控制型的手段上，而在经济层面上的环境违法成本严重偏低，甚至出现紫金矿业在发生“污染门”一个月之后的股价不降反升的情况。
　　（二）意见和建议
　　1、明晰条款规定，划清责任，强化环境监管部门独立性
　　针对政府信息披露方面的不足，首先要解决的是法律法规方面条款不明晰的“硬伤”。现有条款的规定过于笼统和分散、流于表面，缺少可参照执行的实施细则，在实际过程中导致掌握着环境突发事件信息的官员拥有较大的处理事件的随意性。另一方面，不明晰的条款导致了各级部门和单位责任划分不清，发生环境突发事件时容易出现推诿扯皮的现象，导致事件无法得到及时恰当的处理，扩大了危害。
　　为此，立法中应首先明确公众环境知情权的法律地位，并对知情权的范围作出明确的界定，让有关部门在披露信息时对“是否公布、公布多少”等问题做到有法可依，减少其操作的主观性和随意性。
　　其次，应建立起处理环境突发信息的程序保障机制。针对现有条款过于分散和流于表面的问题，就要求建立起一整套应对环境突发事件时的信息传导机制，明确各部门责任，明晰信息传递方向，做到所有责任和信息有且只有一个部门来处理。
　　第三，应强化环境监管部门的独立性。在完善相关的法律法规之外，若是环境监管部门的独立性不足，仍然会导致地方政府为了当前的利益而忽视环境方面的法规，所有条款都成为一纸空谈。
　　2、给予污染单位公开信息的足够激励
　　想要污染单位主动向上汇报或向社会公布环境突发事件的信息，根本之道在于给予其足够的经济激励。一方面，必须增加其隐瞒信息的违法成本；另一方面，国家可以适当分担意外的重大环境突发事件的责任和损失：只有当隐瞒信息的违法成本大于公开信息导致的损失时，污染单位才有足够的激励及时公开信息。
　　当然，经济激励起作用的前提是必须有一套完善的监管机制，如果监管不到位，污染单位的行为很有可能不被发现，那么经济激励机制也就沦为一纸空谈。从此次福岛核泄露事件中东京电力公司的表现可以看出，这一点连日本这样的发达国家也还未做到，其难度可见一斑，需要完善的综合手段才能实现。