城镇化、农民工内生性市民化与制度激励

　　（一）认知时滞形成的阻碍 
　　经济学家诺思认为：由于初始制度安排在变迁中存在报酬递增和自我强化机制，从而会对未来制度的选择产生影响力，这就构成了制度变迁的路径依赖。认知作为非正式制度的一种存在形式，也存在严重的路径依赖特征，在路径依赖作用下，一种已经形成的认知会在相当长一段时间内存在，其影响也会持续产生作用。 
　　由于历史原因，我国长期处于城乡二元结构治理模式，在这种固有思维模式影响下，人们对乡村和农民的认知是不客观、不全面的，甚至是负面的。这种认知偏差形成了我国城乡二元结构治理模式的思想基础，不仅影响到我国乡村经济的健康发展，更影响到我国城乡一体化进程的实施。作为农民工内生性市民化进程的重要基础之一，农民工人力资本的发展不仅是一个长期的投资，更需要得到城市居民和全社会的认同，当然更需要农民工自身对自己的认同。但是，作为一种非正式制度的认知，认知本身也存在路径依赖特征。当具备了一定人力资本的农民工，特别是具有大学学历的新生代农民工出现在城市时，常常得不到城市居民的认同，甚至是歧视，这种认知偏差导致的歧视人为割裂了城乡认知界限，导致一个严重的后果，即长期的偏见与歧视，迟缓了我国城乡一体化进程，也加剧了我国城乡发展不平衡的矛盾。当新生代农民工经过自己多年的努力和打拼，积累了一定的物质资本、人力资本和社会资本出现在梦寐以求的城市时，由于认知偏差，依然无法获得城市的认可和接纳，进而无法真正融人城市生活。由于城乡成长的环境差异较大，交流、沟通方式也不尽相同。而农民工自身对自己的定位也较模糊，即使是具有了城市户籍之后，很长时间内也认为自己不是城市的一部分，这种认知时滞严重影响农民工从内生性融入城市生活，而要破解这种固有认知则需要一定的时间缓冲和间隔。 
　　（二）内生性市民化成本过高导致的障碍 
　　有关农民工市民化的成本测算问题由来已久，2000年年初，很多学者认为平均一个农民工的市民化成本在2.5万元左右，到2010年，这一成本已经提高到人均10万元左右，但这里并没有对个人和政府成本进行详细区分。为了准确衡量政府的公共成本，国务院发展研究中心课题组对嘉兴、武汉、郑州和重庆进行了实地调研，基本结论是：按照2010年的价格指数计算，在市民化进程中，每个农民工的市民化需要政府支出在8万元左右。调研统计如表3所示。 
　　从调研结果看，呈现出以下几个特点：（1）市民化的成本支出中，短期内子女教育和保障性住房占总成本三层左右，长期看养老保险支出占40%-50%；（2）从更长期看，农民工退休后的养老金占总成本的3-5层；（3）从短期看，市民化初期需要政府提供的主要是子女教育和保障性住房支出。（4）除此之外，涉及的支出是年度支出的社会管理费用和保障费用，如妇幼保健、低保等，由于各个地区存在差别，支出也不同，总体来说四个城市大概在300-700元不等。当然，这个调查案例既包括外生市民化成本，也包括部分内生市民化成本。在实际操作过程中，农民工内生性市民化的成本往往隐含在外生性市民化成本之中。比如，企业用工时的合同条款，往往只能规定可以量化的标准，对于无法合理量化的人力资本则往往用学历或者职业技能证书替代，但作为文化程度普遍偏低的农民工而言，显然无法在合同中拿到什么特别优厚的待遇。因此，短期用工，随时解雇或者非法用工现象屡见不鲜。农民工往往成为没有保障的弱势群体，经常走在维权的路上。 
　　农民工内生性市民化由于涉及人力资本投资，因此会有较大且长期的成本投入，当然，其中农民工自身是内生性市民化的直接受益者，承担一定的成本理所当然。但是要在未来把4.5亿农民工现有的生活水平发展成与城市居民同步，单靠政府财力或者单靠农民工力量显然不现实，如果政府没有尽到责任，那么即使已经市民化的农民工也未必一定能在城市扎根。如果用工企业不能保证农民工的劳动权益，不能承担农民工的部分额外成本，农民工也不会在企业中长期工作。因此，部分成本也需要企业分摊，如“五险一金”等，并严格按照《劳动合同法》雇佣农民工。只要这样，才能更好地吸收那些具有高技能的农民工为企业创造超额利润。这是一个互惠互利的过程。当然，实际情况往往不尽如人意，很多企业都喜欢临时用工，不规范用工，甚至常年以实习名义用工，对农民工没有任何保障措施和承诺，造成很多劳资纠纷。此时，则需要政府的介入，制定有利于保障农民工利益的法律法规，规范用工市场，保障农民工公共卫生、子女教育、住房保障等方面的基本需求。但实际执行中，这些主要工作都是由地方政府的劳动部门执行，而它们为了骗取国家技能培训款项，冒名顶替的现象屡禁不止，不仅造成资源浪费、成本增加，还加剧了政府公信力危机。因此，如何克服内生性市民化成本带来的问题还需要进一步探讨。 
　　（三）激励制度缺失导致的障碍 
　　农民工内生性市民化是解决农民工市民化的内在动力，但也离不开由政府政策引导的外生性市民化道路。制度存量共同形成一种制度环境，任何一种制度的形成和改变都会受到其他相关制度的制约和影响，甚至一种制度的变迁也会对当前的制度环境形成某种依赖。因此，制度之间存在极强的互补性。只有内生性市民化和由政府政策引导的外生性市民化制度结合，才能起到更好的效果。作为内生性市民化的人力资本提高有关的制度形式如失业救济、就业培训、财政补贴制度等依然不完善，执行程序也存在严重问题。由政府主导的相关制度形式，如农民工的就业制度、住房保障机制、养老制度、医疗保险制度等都应该与城市居民同等待遇，但目前的各种制度安排都难以实现公平、公正。因此，无法激励农民工向内生性市民化转变。在我国，农民工就业问题，甚至就业歧视现象常有发生，住房更无从保障，养老也被排除在城市保障制度之外，现有的农村医疗保险制度还没有完全覆盖。据国家统计局的统计，2014年我国外出农民工参加养老保险比例为16.4%，工伤保险比例为29.7%，参加医疗和失业保险的比例分别为18.2%和9.8%。如表4所示。
      可见，我国农民工的参保率普遍较低。当然，这里既有农民工自身就业状态不稳定问题，也有用人单位担心增加人工成本，政府担心农民工参保会恶化本地区投资环境而导致的偏低问题。总之，从用人单位到政府都没做好对农民工的制度保障。 
　　这一系列相关互补性制度缺陷无法保证农民工内生性市民化的顺利进行。可见，推动外生性制度建设是促进农民工内生性市民化的重要保障，尽快完善农民工就业、住房、社会保障等制度建设，实现农民工与市民的平等待遇、地位等公共服务制度应该成为内生性市民化的前提条件。 
　　五、促进我国内生性农民工市民化进程的制度激励 
　　（一）树立平等、同权观念 
　　新制度经济学认为认知作为一种非正式制度形式是存在路径依赖特性的，一种已经形成的认知会顽固的存在很长时间。由于二元结构导致的对农民工的片面认知已经存在几十年，要在一定时期内有所改变就需要作为外生性的政府有所作为，使原有的认知情况发生替代。由于政府是一项制度的天然供给者，在没有任何约束与限制的情况下，政府本身具有双重目标：既有寻求租金最大化的目标，也有实现产出最大化的理想。因此，由政府设计的制度安排必然会为自身利益最大化服务，在服务型政府建设和和谐社会为目的的建设目标面前，政府有激励帮助农民工向城镇居民转变，这就需要政府做好宣传工作和公平的制度供给。此时，政府可以通过各级代理机构大力宣传我国城镇化建设的宏伟目标，极力倡导进城农民工与城市居民的平等、同权意识，营造出一种全新的认知共识，破除长期以来二元结构带来的负面影响。实现全部国民化新思维，即不分是城市居民还是农民、农民工都将在未来的城镇化进程中成为完全一样的、可享受平等待遇的个体，甚至是对那些在人力资本方面投入较大的农民工给予更优惠的待遇，并要求全体国民在日常生活中有具体体现，特别是在社区工作中的体现尤为重要。因为社区是将来城镇化居民生活的主要区域，社会宣传将成为农民工市民化顺利过渡的保障。当然，这需要中央政府和各个地方政府根据当地情况制定具体规章和措施，用制度手段保障市民的基本权利。对于目前招聘和使用农民工的企业或个体单位，若有歧视或者不公平对待农民工情况的，要给予严厉处罚，情节严重的，吊销营业执照，实施一票否决制度。同时，出台积极的鼓励措施，对于接纳更多农民工的企业或个体单位，特别是愿意在农民工技能培训方面多投资的企业，在各个方面应该给予一定的优惠待遇，以此助力内生性市民化进程，激发农民工内生性市民化的动力。 
　　（二）明确权责、加强农民工人力资本激励制度建设 
　　科斯产权理论认为：找到经济运行中使得交易费用最小化的途径和制度安排，以此优化资源配置，才能提高生产效率。而现实中交易费用通常并不为零，且大小不定，此时，政府和企业的出现便是为了降低交易成本这一目的。为了使农民工自身的人力资本、物质资本和社会资本更好积累，应该建立由农民工本人、企业和政府三方成本分摊机制。只有明确三方有效责任范围、清晰界定主体权责，才能有效解决农民工人力资本提升中的资金难题。农民工作为提升主体，可根据自身经济实力分摊一定的成本，当然，企业和政府应该承担更多责任。 
　　与国外发达国家相比，我国用于农民工人力资本方面的投资非常少，严重制约着我国农民工职业技能和人力资本的发挥。因此，需要鼓励农民工主动、积极地参加有关技能培训和职业培训。通过这种主动、积极培训，最大限度地自我开发和自我发展。实践证明，没有经过开发的人力资本，与充分就业和劳动力转移呈逆相关关系。通过这种技能培训和开发能培养农民工的创新潜能、情商潜能和合作协调精神。同时，还要发挥制度激励作用，成功的激励制度是人力资本充分发挥的必要条件。首先，政府要提供一种促使农民工人力资本形成的保障制度。由于人力资本的形成是一个漫长的过程，农民工人力资本的增长就需要投资主体通过各种途径不断投入才能产生效果。而我国政府对农民工的职业教育和培训投入严重不足，实践中农民工职业技术培训机会很少，各地区也没有配套的培训场所、设施和培训平台。因此，需要政府提供一定比例的资金降低农民工培训成本，激励农民工自主培训意愿，并由专门机构实施监督。对于农民工自己主动要求参加学习培训的，提供经费支持，直接发放到本人，避免现有劳动部门中间截留；同时，鼓励目前具有某一职业技术能力的学院提供学习和培训平台，代为培训有意愿进一步学习技能的农民工，使用专项资金与院方直接结算，并免费解决农民工学习中的吃、住、行等问题；对农民工人力资本的奖励还可以扩大到用工企业，与企业签订委托培养契约，由财政支付企业培养农民工技能的费用，同时要求企业为农民工提供实习环境。参与合作的企业在税收等方面可以给予一定的优惠待遇等。其次，政府需要提供一种形成人力资本的良性竞争机制。出台相关的竞争规则，制定公平、公正的执行方案，维护好市场竞争秩序，改革现存的不合理，且不利于农民工流动的户籍制度、社会保障制度、教育制度等相关制度安排，创造有利于农民工人力资本提升的制度环境。最后，政府还需要建立一个城乡统一的劳动力市场。只有形成一个相对完善，且人力资本可以自由流动的，接近“完全竞争”的劳动力市场，人力资本的优势和职业匹配作用才能充分发挥出来，前期的人力资本投入才可能得到丰厚回报。一个完善的、竞争的市场还会吸引更多的高素质劳动力，反过来激励农民工人力资本的自我开发，在农民工接受培训之后，就能够在竞争中处于有利地位，获得高收入预期，扎根城市，真正实现人口城镇化。 
　　（三）完善外生性相关保障制度 
　　经济学家诺思认为：当市场存在交易成本，并处于不完全状态时，制度是极其重要的，而一种制度一旦形成，在报酬递增作用下又会使这种制度实现自我强化，并沿着特定轨迹保持下去。这就是他强调的制度的路径依赖现象。在我国长期的城乡二元制结构里，相关的制度结构都存在这种低效率的路径依赖现象。因此，要变革之前有关的不合理制度，成为完善内生性市民化的必然挑战。之前的相关制度不够完善，保障水平偏低，覆盖面也较小。以农民工的社会保障为例，就农民工意愿来讲，绝大多数农民是愿意参保的，但是由于制度本身设计存在缺陷，政府补贴经常拖欠，加上农民工缴费能力较弱，导致参保人数不多的结果。所以，应该进一步探索由个人缴纳、单位匹配、国家出资补贴参保的办法（以国家为筹资主渠道，通过运用国有企业分红、国有企业股票或国有土地出让金等），确保农民工有能力参加城镇职工社会保险。针对农民工高频发的工伤事件，完善工伤保险制度，实现与城镇职工同等的医疗救治和经济补偿；完善农民工的医疗保障制度，出台具体措施鼓励外出务工的农民工参加城镇职工基本医疗保险，扩大覆盖范围，试点跨省新农合定点医疗机构互认制度等。将农民工的养老保险体系纳入城镇职工养老保险体系，并根据农民工流动情况，探索过渡性的养老保险制度，实施以个人账户为主体，以社会统筹为辅助的积累制模式，降低保险缴费标准，减轻农民工负担。对于生活有困难的农民工，要将其纳入城市最低生活保障范围，最终实现城乡统一社保体系等。 
　　六、结论 
　　基于我国现实情况，城乡二元结构的长期阻滞，群体庞大的农村人口和农民工与城镇居民在各个方面存在不统一、不对等等各种问题，为了更好地改变这种陈旧的体制弊端，实现我国城镇化的飞跃性发展，就应该更多在内生性市民化方面做文章。内生性市民化的优点在于，从根本上改变农民工的知识结构和思维习惯，可以更好地从思想根源上和行为习惯上与城市居民融合，这种能力的提高是渐进获得的。因此，能产生较好的适应性预期，避免了农民工自身认识缺陷和感知错位问题。当然，人力资本、物质资本和社会资本的积累是市民化能力提升的根本途径，而作为外生性市民化的政府制度保障和激励机制也是重要条件，两者缺一不可，互相促进，互相补充。农民工外生性市民化有利于保障内生性市民化资本积累的实施，同时有助于提升和鼓励农民工市民化能力的提升。因此，内生性市民化必然主导我国今后的农民工市民化道路。同时，内生性市民化还要求市场机制发生作用，市民化所产生的成本由相关主体分摊，而政府理所当然应该承担主要责任。