从“雪灾”事件看政府对突发公共事件的管理

[摘要]当前，我国社会经济建设进入新阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。2008年1月我国南方大部分地区和西北地区东部出现了罕见的持续低温、雨雪、冰冻天气，对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成了严重影响。直接经济损失达上千亿元。全国人民在党中央的领导下众志成城、抵抗风雪，取得了抗冰救灾的胜利。但是雪灾所暴露的一些问题也应该引起高度重视，政府对突发公共事件的管理能力有待于进一步提高。
　　[关键词]突发公共事件；政府；管理
　　[作者简介]张译尹，广西民族大学管理学院2006级行政管理专业研究生，广西　南宁　530006
　　[中图分类号]D630.1
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672—2728(2008)09—0040—04
　　
　　2008年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。面对罕见雪灾，党和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，空军和几个大军区全面“应战”，大批军、警出动；同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题，应该引起高度重视，政府应对突发公共事件的管理能力有待于进一步的提高。
　　
　　一、突发公共事件及其界定
　　
　　近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。
　　所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响，不仅给社会生产和公共利益造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，同时也会严重威胁人民的生命财产安全，以致引发社会动荡和公共危机。
　　从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。2008年1月，我国出现罕见的持续低温、雨雪、冰冻的自然灾害对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重影响，直接经济损失达1111亿元。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。
　　
　　二、雪灾暴露存在的问题
　　
　　(一)当前我国的应急体制并不乐观
　　2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速突发公共事件的应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。比如说灾情发生后，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场的公共服务十分有限。而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是低级别的突发事件，如果两种以上同时发生，可能就会导致预警级别的提高。目前的预案是分级的，国家级预案的启动要涉及两个以上的省份，地域上划清楚了，但严重性是容易交叉的。比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动国家级四级预警响应机制，这都没明文规定。
　　
　　(二)地方政府应对雪灾这一突发公共事件的经验不足，缺乏防范意识
　　地方政府没能对大雪成灾有预期，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。此次雪灾突袭南方，而南方只有应对暴雨、台风的经验，以致一些地方对百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪灾适逢春运，使交通和电力的困境倍增。纵观各个车站的情景，部分地方的局势可以用高危来形容，广州等地车站还数度出现几乎失控的局面，这至少在一定程度上反映出民众缺乏相对自觉的纪律性，同时也暴露出组织方面的缺陷。由于我国的各级自然灾害的预案中，并没有雪灾专项预案，不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情，再加上最近几年“暖冬”之说开始流行，似乎冬天真得不会冷了一样。在这样一种指导意识下，在制定当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就很少会考虑“防寒”问题。而近年的冬天，却一反常态露出了它寒冬的本来面目。这对从防范意识上就准备不足的政府部门来说，更不用说采取具体的防寒措施了。因此，我们可以看到，面对持续十多天的冰雪天气，各地政府部门采取的都是临时的“应急措施”，而不是常规措施。
　　
　　(三)从抗击雪灾来看，突发事件应对法发挥的作用不大
　　此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行政管理机制来加以保障。中国现有的一元化的党政决策体制和中央地方关系，很适合救灾。比如这一体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。但是，在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，给人有点“两张皮”的感觉。从法律角度看，政府总理到哪里，实际上，具体的法律就可以在那里发挥作用。总理到现场，实际上已经是国家层面的一级响应了。不过，也要总结经验教训，能让省级政府更好地分担，不要轻易启动国家级预案。
　　
　　(四)信息建设有待进一步规范
    在信息的规范上缺乏统一的信息标准，有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加上各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，因而加大了实现信息的联动和技术的共享的难度。和2003年的SARS相比，信息建设上已有长足进步，但也出现一些问题。比如新华社记者到某省某部门采访被认为是“添乱”，而2008年1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与各方发布通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。