“公选”与干部制度改革
这一连续谱其实包含着两个维度。一是民众参与和领导独断之间的替代关系。民众参与由左边的零值向右移动而逐渐趋向极化。从实践来看，越是基层，民众参与的程度越高，参与方式越是直接。其中村主任选举中民众的参与比村党支部选举高；村级选举比乡镇选举高；乡镇又较上层高；非政府领导职务要比政府领导职务高；政府领导部门要比同级党委（组）程度高。另一维度是民众参与与技术（考试）之间的替代关系。在某种意义上，除一般性的任职资格条件之外，考试不但是一种候选人的筛选机制，而且也是对民众参与的限制手段。这可以通过投票与考试两者的比较显示出来。在投票过程中，凡具有选民资格的公民，可以通过投票（或弃权）来显示自己的偏好。在每人一票，一票一值的条件下，民众的参与直接决定了谁能够占据特定的职位。而考试恰恰相反，它对候选人提出了特定的要求，而且这种特定要求通常无法通过选举的方式来加以满足，因此通过考试取人，意味着对大众参与进行程度不同的限制（公务员制度就是依据这一逻辑建构的），而且越往高层，这种限制就随之增大。此外，我们也可以发现民众参与程度与任职资格之间的替代关系。一般来说，职位越是重要，对任职资格的要求也就越高，党管干部的原则也就具有更大的权重。相比之下，“公选”作为一种干部任用方式较多地体现了“群众公认原则”和“公开、平等、竞争、择优原则”。
在一定意义上，我们可以将连续谱中的不同类型视为干部任职制度的六项基本原则——即党管干部原则；任人唯贤、德才兼备原则；群众公认、注重实绩原则；公开、平等、竞争、择优原则；民主集中制原则以及依法办事原则 ——不同程度混合之结果。换言之，（逻辑上）每一种途径中都可以程度不同地包含以上六项原则，它们之间的差别在于不同原则的权重/混合比例（连续谱的两极可以视为某些原则的影响趋于零值）。
从动态角度看，公选的长远意义也许在于为中国干部任职制度的深化改革提供了一个良好的基础。随着社会生产力的发展、城市化过程的加速、高等教育的逐渐普及、社会文明程度的提高、社会主义民主政治的完善、对外交往的日益深化以及政治合法性压力的增加，可以预见，在干部任职制度中“群众公认原则” 将会不断扩大运用范围，发挥越来越大的作用。同样道理，可以肯定，“公选”也将在实践中得到深化和完善。在这一转型过程中，在操作方面设计出一套有效的技术举措来保证及体现这一原则，不但对于干部任职制度，而且对于整个中国政治的演进性发展来说，都是非常重要的。
最后，在肯定公选实践的同时，有必要正视它所引发的一些问题。如上所述，公选有着不同的类型，它们遇到的具体问题也是各不相同的。除了一些技术问题之外，目前人们比较关注的问题主要是“公选”对乡镇人大带来的冲击。有人认为，在一些地方，“公选”事实上架空了乡镇人大和人大代表的作用。例如，在公选的条件下，乡镇长选举中的“等额提名，差额选举”遇到了一个悖论：由于在预选中人大代表也参加公选，因此候选人的确定是经过他们同意的，这意味着公推出来的候选人在正式选举中事实上是不可能被否决的。但是选举法规定必须进行差额选举，在这种情况下，差额的陪衬现象也就不可避免了。反过来也可能出现这样的情况：如果代表推举的候选人没有经过公推的环节，似乎比群众推举出来的候选人要矮一截。[7]从理论上说，民众的直接政治参与和代表制之间确实存在一种紧张或替代的关系，从历史维度看，随着政治共同体规模的扩大，古典城邦式的直接民主被民族国家的代议制民主所取代。但在基层政治的层面，如何处理民众的直接参与和代表制的关系依然是一个值得探索的领域。从制度建设角度看，政治体制改革中的不同制度安排和技术措施既可能相互支撑，形成合力，也可能相互排斥，形成对立。因此，如何在国家根本大法的框架内进行政治体制改革的创新性探索，是完善“公选”实践必须解决的一个问题。尽管这一问题并非本文处置的主题，但指出这一点对于正确认识和全面评价“公选”来说，是不可缺少的。
注释
[1] 参见史为民，《公选与直选》，中国社会科学出版社2002年，页384
[2] 对表I的说明：（1）表中概括的“公选”类型只是一种逻辑抽象，与这种粗线条的概述相比，各地的实践经验远要丰富得多；事实上，每一种类型都存在着大量的亚类。（2）村庄党支部的“两推一选”以安徽省的经验为样本。所谓“‘两推一选’，即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内选举。具体操作程序为：分别召开党员和村民会议，对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人，票数达到半数以上的，具备初步候选人资格；乡镇党委组织考察，确定正式候选人后，由党员大会差额选举新一届党支部委员会。”参见2000年3月26日《人民日报》。村庄一级的公选还可参见辽宁省委组织部“关于公开选拔村党支部书记的意见”，载于《基层组织建设情况通报》2000年第10期。乡镇一级的“公推直选”以四川省遂宁市市中区的经验为蓝本（参见史为民《公选与直选》第15章，中国社会科学出版社2000年）。此外，深圳大鹏镇的有关做法可参见黄卫平主编《中国基层民主发展的最新突破》一书（社会科学文献出版社2000年）。县及县以上政府部门干部的公开选拔各地实践颇为丰富，本表的概括主要基于《党政领导干部选拔任用工作条例》的规范性表达。需要指出的是，将如此众多的内容置于“公选”一词中是否合适，是一个值得斟酌的问题。例如，“公正选举”与“公开选拔”是两个不同的范畴，用“公选”一词来简称两者很容易引起概念的混淆。从长远来看，笔者主张将不同类型的概念区别开来，以降低沟通误解和概念混淆的几率。
[3]《党政领导干部选拔任用工作条例》第71条
[4] 根据现有资料，乡镇一级党政领导人的“公选”首先产生于四川省遂宁市（1998年）。同年年底，该市市中区步云乡举行乡长直选。因与宪法和地方组织法有关规定不符，引发激烈的争论。在2001年底的换届选举中，步云乡由直接选举乡长，改为直接选举乡长候选人。此外，1999年深圳市大鹏镇采取“两票制”的方式选举镇长，由于引起了不同的争论，在其后的换届选举中，恢复了传统的做法。
[5] 中共中央办公厅、国务院办公厅今年7月份发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”这意味着村庄一级的“公选”实践所体现的精神得到了基本肯定。
[6] 严格地说，村庄组织的领导人向来不属于“干部编制”的系列。但由于中国政治体制的特殊性，改革之前村庄干部的产生方式与国家干部任用制度具有“同构”性。因此，村庄层面领导人产生方式的变革对于政府层面具有相当的冲击力。这种冲击力不但体现于乡镇与村庄的现实关系之中，也体现在理论层面。事实上，人们在讨论村民选举的意义时，都是在更大关注的背景下进行的。鉴于这一考虑，本文将海选作为干部任用方式连续谱的一极来处置。
[7] 这一观点来自史为民教授在一次学术会议上的发言（2002成都）。
参考资料
中共中央，《党政领导干部选拔任用工作条例》
中共中央办公厅、国务院办公厅，《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》
乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处，《2000年度农村基层民主政治建设资料汇编》2001年8月
史为民，《公选与直选》，中国社会科学出版社2002年
黄卫平主编，《中国基层民主发展的最新突破》，社会科学文献出版社2000年
白钢、赵寿星，《选举与治理：中国村民自治研究》，中国社会科学出版社2001年
许宗衡主编，《当代中国农村治理结构探究》，人民出版社2001年
