构建面向现代化的政府权力 中国行政体制改革理论研究

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济――行政――政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体――行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。
有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入――转换――输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应――不适应――变革――又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡――不平衡――平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、汪洋：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。
但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激――回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本?盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）
现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。
行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨
确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。
从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：Herbert Kaufman:"Administrative Decentralization and Political Power",Public Administration Review,V.29 January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当?斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。
虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治――行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。
实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）
当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构―功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能――完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）
与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）
但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。
 

行政体制改革的方案设计：结构――功能协同发展取向

行政效能的提高有赖于政府权力在结构――功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。
由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、朱德米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）
上述体制改革思路的形成经历了一个漫长而曲折的过程，这从我国行政体制改革的实践当中可略见一斑。我国在相当长的时间里行政体制改革一般以机构改革为外现形式展开，建国初期至80年代中期，中国行政改革主要是调整中央与地方关系及在政府规模上做文章，改革的主要内容是下放权力及政府机构和人员的精简。这就是说以前我国的行政改革基本上是围绕政府的权力结构展开的，无论是下放权力还是精简机构，都没有跳出这一范畴，因为精简机构明显是政府内部结构的一种规模变化；而下放权力意味着政府权力自上而下地流动，也只是政府内部上下权力结构的调整。以往历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，原因就在于计划经济体制没有变动，行政改革难以触及管理体制本身，外延式的机构改革跳不出“精简――膨胀”循环往复的“怪圈”。同样，对于下放权力，学术界的批评之声也未间断过，所谓“一收就死，一放就乱”就反映了人们的一种普遍看法。特别是改革开放以来的权力下放，在学术界产生了较大争论。持赞成观点的人认为它调动了地方的积极性，促进了积极发展。但更多的学者认为其中带来的问题是十分严重的，特别是中央和地方财政收入和支出的“倒挂”现象。
正是在经历了体制改革的理论与实践的种种磨难之后，学术界开始对以往单纯精简机构的改革方案进行了否定。与此相呼应，有的学者也逐渐认识到，单纯的下放权力也不是行政体制改革的良方，甚至也非经济体制改革的方向。这种认识在80年代后期就已经形成。有经济学家曾总结了两种改革的基本思路，不仅涉及到经济改革，而且也关联到了行政改革。第一种思路认为：(1)传统社会主义体制的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性；(2)改革的要旨，在于改变这种状况，充分调动地方和生产者的积极性；(3)调动积极性主要靠下放权力来实现。第二种思路则认为：(1)旧体制各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源；(2)对于高度社会化的现代经济而言，唯一可能有效代替行政命配置资源方式的，是通过有宏观管理的市场制度来配置资源；(3)因此改革要以建立生产性市场制度为目标同步配套地进行。就政府功能而言，前一种思路即旨在调节中央和地方权力关系的“下放权力”，后一种则是旨在从计划经济转向市场经济的“转变职能”。无论从理论上还是从实践上来看，第二种思路显然优于第一种思路。所以，80年代以来的“权力下放”的改革，虽然在某种程度上起到了调动地方积极性和搞活经济的作用，但无论从经济发展，还是从政治发展看，其负面效应都是十分巨大的，是一种短期行为。（注：参见胡伟：《经济转型中的政府整合：政治体制改革的维度》，《社会科学战线》，1995年第2期。）
于是，学术界开始认识到了转变政府职能对于我国行政体制改革的重要性。以往大规模机械改革和权力下放效果不佳的原因，正在于计划经济体制的严重束缚以及由此形成的对行政职能调整的忽视与回避。单纯地把注意力集中于机构的增减和人员的精简或权力下放，以求一时的行政机构的“消肿”效果，而没有同时进行政府职能的转变，因而从根本上是无效的。1982年开始的大规模机构改革，由于经济体制改革未全面展开，无法促动政府职能的转变，改革以机构的再度膨胀告终。同时由于权限改革过程中央权力下放过多，造成地方分散，机构改革因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了行政体制改革的主题，也成为了学术界的共识，并被赋予了非常的重要性。例如，有的学者认为职能转变是行政体制改革的内在主题，机构改革是行政体制改革的外在主题，两者是目标与手段的逻辑关系，职能转变是机构改革的前提。（注：参见于景文：《略论市场经济中的政府职能转变》，《天津社会科学》，1999年第3期。）
这种对行政职能转变与机构改革的内外关系的分析，较之单纯的机构改革无疑是一个认识上的进步。但把职能转变和机构改革之间的关系看作是目标与手段的关系，则又忽视了在当前中国特定的历史条件下机构改革应有的重要意义，这是因为，“在结构――功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”（注：胡伟：《政府过程》，第296页，浙江人民出版社，1998年版。）从实践上看，单纯的转变政府职能的改革思路也收效甚微。1988年我国在进行行政改革时就提出了转变职能的新要求，但至今政府职能也没有在总体上转变过来，很多企业仍未真正掌握经营的自主权，一些政府部门仍然在对经济活动进行不正当的干预。这在我国还没有决定建立市场经济体制之前还有情可原，在当前社会主义市场经济的条件下，就显得很不正常了。虽然在1988年提出政府职能转变以后，机构改革获得了深层次的动力，但由于政府职能转变的目标并不明确，机构改革也受到了各种阻力，因而无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。这实际上是至今尚未彻底解决的根本问题。
可见，历次行政体制改革之所以没有跳出恶性循环或者是孤掌难鸣的“怪圈”，就在于缺乏行政权力结构和功能两方面改革的有效互动，以及行政结构和功能改革的自身目标不够明确。目前学术界对行政体制改革的重点从机构改革发展到职能转变，并提出了结构合理化和职能合理化的理论，这是一个很大的进步，但似乎对行政结构与功能之间的互动关系，或者机构改革与职能转变之间的互动关系，缺乏明确的论述。实际上，转变职能和改革机构应该是行政体制改革同一向度上同等重要、密不可分的两个方面。机构改革需要职能转变的内在推动，职能不转变，就必然需要原来规模的机构和人员作载体，机构改革就不可能彻底展开；同样，职能转变也需要机构改革的外在推动，机构人员不调整，就必然会固守原来的各种政府职能，职能转变难以有实质性的进展。因此，职能转变与机构改革是互为动力、互为前提和互为保障的互动关系，这也是行政体制改革从体制的全方位进行改革的内涵所在。
因此，行政体制改革的关键是要促进政府权力结构――功能的协同发展，在我国当前就是要形成机构改革和职能转变良性互动机制。党的十四大提出行政体制改革，特别是十五大后进行的行政体制改革，主要是围绕适应市场经济的要求，把机构改革和转变职能相提并论，积极推进两个层面的行政权力机制的调整。（注：这里所讲的“机构改革”仅指国家行政机构的改革，不包括立法、司法等其它国家机关的机构改革。党的十四大同时提出行政体制改革和机构改革，原因在于机构改革包括了非行政机构的改革。行政体制改革本身即有行政机构改革的内容。）近年来社会主义市场经济体制的逐步确立，是实现转变职能的重要条件，也为政府职能的转变提出了新的客观要求。正像有的学者所看到的，由于1993年开始的行政体制改革是与社会主义市场经济体制的目标选择同时进行的，因此，在职能定位、机构设置以及管理方式等方面，在有效地加强政府的宏观调控方面，很快暴露出一些不足。特别是从1994年至1997年几年间，中国经济发展所经历的从高速度、高通货膨胀到高速低胀的转变，以及在此期间政府在实践中对宏观经济形势的有效控制所积累的一些成功经验，迫使中央再一次作出行政体制改革的选择。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第37页，中州古籍出版社，1998年版。）目前，按照九届人大一次会议批准的机构改革方案，从中央到地方的各级政府机构改革正进入全面实施阶段。这次从中央到地方的大力度的机构精简方案，可能为转变政府职能提供结构上的支撑；同样，这一机构改革也只有与转变职能协同进行，才能取得稳固的效果。这是我国行政体制改革实现结构与功能的良性互动的一个可能的历史契机和开端。同时，由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，尤其是经济体制改革的决定性作用。
在不断推进行政体制改革的进程中，随着政府职能转变目标的提出，改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部，又从行政体系外部反射到行政体系内部。从理论和实践上看，行政体系内部的改革任务主要是政府职能定位（主要是建立政府调控体系）、机构调整（包括一些事业单位的机构调整）、中央政府与地方政府权限调整、干部人事制度改革（建立和完善国家公务员制度）、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化等；行政体系外部的改革任务主要是党政关系优化（党政分开）、政府与企业权责关系的改革（政企分开）、政府与社会（包括社会中介组织）关系的理顺以及政府与市场之间功能的界分等等。从行政体制改革本身目标和内涵而言，内部改革是主体任务，外部改革是对内部改革的配套和服务，同时也限定了内部改革的范围和有效性。（注：不同学者对行政体制改革内容框架的具体归纳有所不同。一般把行政体制改革的内容界定在行政体系内部，只在提出解决行政体制改革现有困境或涉及行政体制改革未来趋向时，才把行政体系外部的改革任务纳入行政体制改革的内涵之中。（参见顾杰：《中国当代的行政体制改革》，《党政干部论坛》，1996年第8期；刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革――20世纪末叶中国政府的行政体制改革》，《政治学研究》，1996年第1期。）这种关系的复杂性，完全是由行政体制改革“上下改革结合部”的特殊地位所决定的。它表明在行政体制改革的进程中，必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。政府机构改革和职能转变是不可分离、不分先后的统一体，这呼唤着行政结构――功能的良性互动机制的形成。因此，学术界应当重视对政府权力的结构――功能双向合理化及协同发展的研究。