浅析当今中国政治改革的主导因素
一项公正（当然是在程序意义上的）而且可以得到良好实施的规则，可能是荒谬的，中国古代的科举制度经常就是这样。宪政联邦主义最重要的意义之一就是它在公共管理和公共经济中的效率。
“谈到设计出能够明智地解决问题的政治制度时，宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须是能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利（见Holmes
1991）”（《新宪政论――为美好的社会设计政治制度》，斯蒂芬. L . 埃尔金和卡罗尔. 爱德华.
索乌坦编，北京三联书店1997年版）。社会问题的解决，我们当然要首先依靠在法律下、在市场上私人间的互动来解决。但是我们总需要集体的行动，尤其是在中国这样的国家，人们的活动具有高度的相互依赖性，例如治水、例如灌溉农业的存在。政府提供的公共物品和公共服务是广泛和重要的，因此仅仅说小政府是无济于事的。但是政府仅仅究竟有多大，公共品的规模和范围有多大，是不可能事先决定的问题。在何时、何地、以多大规模、提供什么样的公共品给什么人，这个问题，不是已经有了答案的，而且永远也没有固定的答案，对这个问题的回答，是在一个过程中完成的。那么是在中央政府集中决策好还是由许多政府各自分散决策好？
大致说来。大部分的公共品实际上都有一个特定的受益范围，不同的公共品具有不同层次的地方性，因此应该由不同层级的政府来提供，联邦主义下的中央政府只负责最广大范围的公共品的供给。重要的是，提供公共品的决策是充分分散的。一种公共品的供给如果经法律认定没有外部性（事实上的外部性是无所不在的，因此没有讨论的必要），只是特定地域的人群自己的事，并没有一个可事先规定的标准加以限制。在上述情况下，公共品的供给是有效率的。在这样一种充分的自治的情况下，个人的自尊和生活的意义感将得到更大的满足。联邦主义自然的趋势就是政府间的竞争，市场在一只看不见的手的推动下，服务于公众的福利，但政府们也不见得就一定是些看得见的手，通过精心的设计，它们也会变成看不见的手。在宪政联邦主义中，产生了知识的有效利用和责任的切实归属。
为什么说宪政联邦主义的公共治理是有效率的呢?首先它没有直接建构政府行动的方案，也没有规划一套政府行动的秩序，相反在它看来要规划这样一套行动秩序所需的知识是人类所不可能得到的，而且认为在宪政联邦主义规则下的行动秩序我们也无力作出全面的实质性描述，例如使用新闻记者或历史学家的语言所进行的描述。只要我们的大脑还以个体的方式存在，那么任何人也无力去阅读这种全面的描述，对于这种行动秩序我们所能给出的只是非常抽象的形式化的模式的描述。宪政联邦主义关心的是规则的建构，如某个政府的行动范围、（和其他社区的关系上〕它的某种行动法律规定是否有外部性等。建构规则也是一件困难的事情，但要比直接追求某种社会后果容易得多。二是在宪政联邦主义的制度设计中，由于独立的多政府单位的存在和互动以及独立的司法系统的存在，权利体系的调整是日常的一项工作，是内生的，也可以说在其中存在一种自生自发的演进的规则体系，对这整个规则体系的具体的内容我们也无力作出全面的描述，但显然描述这套规则体系要比描述那套具体的行动秩序要容易得多。三是宪政联邦主义真正有意识建构事业在第三个层次上〔这也是本文所讨论的〕，即构建一个服务于自发的行动秩序和自发演进的规则体系的构架。此一构架的知识论基础来源于人类知识的本质是认识无知的哲学，正是在这些意义上我们说和此构架相联系的那个展开了公共治理的行动秩序是有效率的。为什么它是有效率的，因为它充分利用了地方的、个人的知识。中央集权制的政府下的专业官僚来为地方人民制定规则，规则不仅失去了它需要民主审议必须是公正的这一特性，而且无论官僚们如何专业，往往是同地方性的经验知识相隔绝的，因此规则还可能是荒谬的。土地肥沃、人烟稠密的长江三角洲地区和青海荒芜的戈壁滩上，土地法律的具体内容也显然不同。它是有效率的，因为它能够为产生政治企业家（不同于行政等级中的官僚，在
公共事物和公共规则上有所创新的人）提供了空间。
当然有人会提出，对于公共经济、公共服务的提供而言，是否在一个中央集权的中央政府层次进行分权和民主监督就可解决效率问题。这个问题是重要的，但同联邦主义的设计是不同的，上面这种设计部分解决了中央政府官员不滥用权力的激励问题，但激励问题的解决不意味着信息问题的解决。就经济学当中的激励与信息问题而言，在我看来实际上大部分的激励问题和信息问题是紧密相关的，在许多情况之下，我们唯有在一个更为基本的层次上进行制度的仔细建构，这一问题才得以澄清。在联邦主义的环境下，分立的公共企业和公共组织内部如有败德行为者，就可能被淘汰掉或显出明显的劣势，因此可以指望在分立自主的结构内部自发地形成（站在宪政联邦主义的最高层次上看）解决激励或败德行为的机制。
四、宪政联邦主义分权规则的进一步思考
我们人类是在无数的规则下行动的，这是一个基本的事实。但是，这绝不意味着，我们可以把所有的规则都做出明确的阐述，并使之形式化。大量的规则是不可能也不必要明确阐述的。每一个家庭、每一个企业、每一个小团体都有大量的非正式的复杂规则，这些规则往往是不可明确表述的，也不见得有严格的可实施机制。每个人都拥有唯有他个人才能应用的不可形式化的规则或者说默会知识，这种情形随着人类专业化和分工的发展而更加显著。人们的决策，无论是个人的还是集体的，至少是最重要的一些在中性的意义上都具有冒险和投机的性质，即是一个试――错的过程。股市投资者买进一支股票，企业家上马一个项目具有这个性质，科学家开展某项课题的研究，教授选择一个研究生，社区领导人建立一所学校也具有这种性质。他们做出正确决策的概率不仅依赖于一般的形式化规则，更主要的是依赖于他们所拥有的因为长期工作于某个领域积累的经验。人类理性的应用不等同于一种随机性的事件，我们也不把人类的成就解释为某个历史理性发展的结果，人类获得的成就是在一般规则下大量人们主观决策的结果。从这个意义上说社会是复杂的，面对这种复杂情形一个单一的权力中心是无力处理的，把所有这些规则予以明确化，也是做不到的。人类理性的发展也依赖于可以形式化的、可严格实施的因此也是简单的规则。例如在上述情形中个人的退出权就应该有更高程度的形式化和可实施性，很可能越是基本的层次，越要求更形式化和可实施的规则。使人们的试――错性质的主观决策的后果得以显现和及时对决策进行调整，需要使个人有一个自由行动的范围和使决策造成的损益局限在一个相对狭小的范围内，如果不是局限在决策者个人身上的话。这就需要建立个人财产权利体系和分立自主的结构。使分立自主的结构得以可能的规则是更高层次的规则，应该有更高程度的形式化和更严格的可实施性。如果政府的行动也被视为非常复杂的，政府官员的决策也具有同样的冒险和投机的性质的话，那么就不得不在更为基本的层次上建立更明确的严格可实施的规则。这些规则必定是通过设立分立自主的结构来解决信息问题和复杂的政府行动所带来的协调问题。如果没有这些规则将不得不在每一个细部都发展大量的繁复条文来限制政府官员的行动。但“法令滋繁而奸宄多有”。中国古代的中央集权制也是依法治国的，有大量繁杂细致的条文限制官员们的行动。我们是在解决信息问题当中解决激励问题，而不是在解决激励问题当中解决信息问题，后者经常产生荒谬的正义。宪政联邦主义不仅意味着对政府的制约，也是对政府中的解放以发挥政府成员的创造性和利用他们的专有知识。这样的规则对中国来说在建立对政府行动制约的同时实际上也焕发了几万个政府单位的活力。
通常来说，在同一层次特别是中央政府的三权分立也是宪政的实施机制，那么本文为什么不着重讨论这个问题呢？根据上面的讨论我认为中央集权问题是中国政治改革最关键的问题，在这个问题有了框架性的基本解决之前，中央一级政府在依法治国的冲动下有可能过度立法，发展大量过细过繁的法律，使各社会和各政府单位都失去生机和活力。 更多论文资料尽在www.fw789.com
我们面临的问题是高度专业化和社会治理的复杂性所带来的协调问题，此种协调问题绝不是通过建立集中控制的等级结构所能解决的，无论是这一命令的最上层是一个人还是一个民选议会还是法官，无论如何他们都不是全知全能的，由于知识的限制，依靠这样的决策程序出现正确结果的概率是成幂次降低的随机性事件。设想一下人大代表审议三峡工程，如果要求代表们都有能力审议的话，这就要求他们成为相关领域的专家，但是这同一批人如果有能力审议关于治水方面的议案的话，那么他们就可能没有能力审议关于金融方面的法律，这样一个议会也必然不可能是一个民主选所产生的了。因此问题就是规则的层次性问题，通过追求更高层次的规则的合理性来实现这复杂的协调问题，规则的层次越高不意味它更复杂反而是应该简单。正是靠更高层次规则的一般性、普遍性和易知易晓的性质，在规则行动之下的各分立自主的机构才可能发展他们内部更为复杂专业的规则的合理性。因此需要发展的是怎样才能有一套规则体系，人民或人民的代表可能监督各个高度专业化的机构的行动，而不是去做出高度专业性的判断。在普通的市场上普通的消费者也不可能对各种商品的功能有专业的知识，如某种药品、某种软件、某种电脑的CPU处理器等等，消费者能够放心地消费这些商品是因为有一般性规则和竞争的存在。在以前的年代里中央政府还必须解决这样的问题，比如说要拿出多少比例的钢来生产妇女用的发卡，这实际上是无人可以解决的问题，而相对简单的规则制约下的市场过程，在持续的调整当中解决了这一问题。同样实际上中央政府也不可能合理地决定三峡工程是否可以上马，因为这首先实在不是一个工程技术问题，在联邦主义的结构之下，多个政府单位――它们代表着不同的利益群体（上游、中游、下游的人民、从砍伐森林中获益者、从围湖造田中获益者、从修建堤坝中获益者、从航运中获益者、从发电中获益者等等），在一个更一般性的因而也是更简单的规则下互动，那么三峡工程是否上马或以一个什么样的规模上马，受损者如何得到补偿，受益者如何付出，这一问题才有可能得到解决。在此我想插一个问题就是劳模代表是否具有参政议政能力的问题，劳模代
当然有人会提出，对于公共经济、公共服务的提供而言，是否在一个中央集权的中央政府层次进行分权和民主监督就可解决效率问题。这个问题是重要的，但同联邦主义的设计是不同的，上面这种设计部分解决了中央政府官员不滥用权力的激励问题，但激励问题的解决不意味着信息问题的解决。就经济学当中的激励与信息问题而言，在我看来实际上大部分的激励问题和信息问题是紧密相关的，在许多情况之下，我们唯有在一个更为基本的层次上进行制度的仔细建构，这一问题才得以澄清。在联邦主义的环境下，分立的公共企业和公共组织内部如有败德行为者，就可能被淘汰掉或显出明显的劣势，因此可以指望在分立自主的结构内部自发地形成（站在宪政联邦主义的最高层次上看）解决激励或败德行为的机制。
四、宪政联邦主义分权规则的进一步思考
我们人类是在无数的规则下行动的，这是一个基本的事实。但是，这绝不意味着，我们可以把所有的规则都做出明确的阐述，并使之形式化。大量的规则是不可能也不必要明确阐述的。每一个家庭、每一个企业、每一个小团体都有大量的非正式的复杂规则，这些规则往往是不可明确表述的，也不见得有严格的可实施机制。每个人都拥有唯有他个人才能应用的不可形式化的规则或者说默会知识，这种情形随着人类专业化和分工的发展而更加显著。人们的决策，无论是个人的还是集体的，至少是最重要的一些在中性的意义上都具有冒险和投机的性质，即是一个试――错的过程。股市投资者买进一支股票，企业家上马一个项目具有这个性质，科学家开展某项课题的研究，教授选择一个研究生，社区领导人建立一所学校也具有这种性质。他们做出正确决策的概率不仅依赖于一般的形式化规则，更主要的是依赖于他们所拥有的因为长期工作于某个领域积累的经验。人类理性的应用不等同于一种随机性的事件，我们也不把人类的成就解释为某个历史理性发展的结果，人类获得的成就是在一般规则下大量人们主观决策的结果。从这个意义上说社会是复杂的，面对这种复杂情形一个单一的权力中心是无力处理的，把所有这些规则予以明确化，也是做不到的。人类理性的发展也依赖于可以形式化的、可严格实施的因此也是简单的规则。例如在上述情形中个人的退出权就应该有更高程度的形式化和可实施性，很可能越是基本的层次，越要求更形式化和可实施的规则。使人们的试――错性质的主观决策的后果得以显现和及时对决策进行调整，需要使个人有一个自由行动的范围和使决策造成的损益局限在一个相对狭小的范围内，如果不是局限在决策者个人身上的话。这就需要建立个人财产权利体系和分立自主的结构。使分立自主的结构得以可能的规则是更高层次的规则，应该有更高程度的形式化和更严格的可实施性。如果政府的行动也被视为非常复杂的，政府官员的决策也具有同样的冒险和投机的性质的话，那么就不得不在更为基本的层次上建立更明确的严格可实施的规则。这些规则必定是通过设立分立自主的结构来解决信息问题和复杂的政府行动所带来的协调问题。如果没有这些规则将不得不在每一个细部都发展大量的繁复条文来限制政府官员的行动。但“法令滋繁而奸宄多有”。中国古代的中央集权制也是依法治国的，有大量繁杂细致的条文限制官员们的行动。我们是在解决信息问题当中解决激励问题，而不是在解决激励问题当中解决信息问题，后者经常产生荒谬的正义。宪政联邦主义不仅意味着对政府的制约，也是对政府中的解放以发挥政府成员的创造性和利用他们的专有知识。这样的规则对中国来说在建立对政府行动制约的同时实际上也焕发了几万个政府单位的活力。
通常来说，在同一层次特别是中央政府的三权分立也是宪政的实施机制，那么本文为什么不着重讨论这个问题呢？根据上面的讨论我认为中央集权问题是中国政治改革最关键的问题，在这个问题有了框架性的基本解决之前，中央一级政府在依法治国的冲动下有可能过度立法，发展大量过细过繁的法律，使各社会和各政府单位都失去生机和活力。 更多论文资料尽在www.fw789.com
我们面临的问题是高度专业化和社会治理的复杂性所带来的协调问题，此种协调问题绝不是通过建立集中控制的等级结构所能解决的，无论是这一命令的最上层是一个人还是一个民选议会还是法官，无论如何他们都不是全知全能的，由于知识的限制，依靠这样的决策程序出现正确结果的概率是成幂次降低的随机性事件。设想一下人大代表审议三峡工程，如果要求代表们都有能力审议的话，这就要求他们成为相关领域的专家，但是这同一批人如果有能力审议关于治水方面的议案的话，那么他们就可能没有能力审议关于金融方面的法律，这样一个议会也必然不可能是一个民主选所产生的了。因此问题就是规则的层次性问题，通过追求更高层次的规则的合理性来实现这复杂的协调问题，规则的层次越高不意味它更复杂反而是应该简单。正是靠更高层次规则的一般性、普遍性和易知易晓的性质，在规则行动之下的各分立自主的机构才可能发展他们内部更为复杂专业的规则的合理性。因此需要发展的是怎样才能有一套规则体系，人民或人民的代表可能监督各个高度专业化的机构的行动，而不是去做出高度专业性的判断。在普通的市场上普通的消费者也不可能对各种商品的功能有专业的知识，如某种药品、某种软件、某种电脑的CPU处理器等等，消费者能够放心地消费这些商品是因为有一般性规则和竞争的存在。在以前的年代里中央政府还必须解决这样的问题，比如说要拿出多少比例的钢来生产妇女用的发卡，这实际上是无人可以解决的问题，而相对简单的规则制约下的市场过程，在持续的调整当中解决了这一问题。同样实际上中央政府也不可能合理地决定三峡工程是否可以上马，因为这首先实在不是一个工程技术问题，在联邦主义的结构之下，多个政府单位――它们代表着不同的利益群体（上游、中游、下游的人民、从砍伐森林中获益者、从围湖造田中获益者、从修建堤坝中获益者、从航运中获益者、从发电中获益者等等），在一个更一般性的因而也是更简单的规则下互动，那么三峡工程是否上马或以一个什么样的规模上马，受损者如何得到补偿，受益者如何付出，这一问题才有可能得到解决。在此我想插一个问题就是劳模代表是否具有参政议政能力的问题，劳模代
表既然代表了普通民众的利益和情感而且他们的行为受到人民的普遍尊敬并被证明具有特别诚实正直的品质，这些条件足以使他们具有参政议政的能力，但主要是参什么样的政，议什么样的政，如果是指审议政府机构各部门最高首长的任命，在一般性规则的制定当中，平衡各方面的利益，力求做到公正，那么他们当然具有这种议政能力。如果是把一切权力集中于此，由他们对任何问题做出判断，那么不但他们世间的任何人都不可能具有这样一种议政能力，因此即使人民代表具有以相当的多数修改宪法的权力，他们也不应是真正意义上的最高权力机构。我认为我的观点既是关于社会治理也是关于民主的适当的观点。
另外，界定行政和立法机构各自的职能是非常困难的工作，不象各级政府和党委，中国的人大没有成熟的工作机制。解决这个问题现在是不成熟的，因此在最基本的概念上，中央一级政府权力的分立是司法和日常立法、行政的二分法。日常立法和行政之间权力的制衡与协调，是一个需要特别考虑但不在此阐述的问题。通常我们语言所说的不同的职能是我们建立的概念，用于对于事物分类而不是实在的事物本身，规则更有可能区分不同的机构，每个机构权力的界限〔否定性的〕及每个机构拥有的制约其他机构的权力，而不是将不同的职能进行的分配，因为前一种规则更具一般性和可操作性。也许着重的应是分立的结构在规则下的互动和互动的结果，每个机构拥有否定性的权力以达到制约和平衡，而不是列举详尽的职能，因为这是不可能的。建立在现有制度的运行已经取得的经验上，我们只能对一些职能进行明确的划分而不是全部，如行政机关不可能审判犯罪，人大也不可能讨论一个工程的可行性。需要说明宪政联邦主义并不会因此带来效率的降低，各级政府是在法律之下竞争和互动的局面，各级政府可以做为普通法人参加法律诉讼。就如说在一个市场上其他企业组织的存在不会妨碍某个企业的管理效率一样，我们也不能够说宪政联邦主义制度的框架之下会妨碍某个政府的运作。需要强调的是尽管分权和竞争的优越是先验性的，但具体的规则内容必须在实践当中进行检验，所以，基本的规则的稳定也是相对的，它只是在一个较长的时段稳定，制度的稳定或者说制度均衡，是因其本身就稳定的，是理性的经济人的行动就足以使制度稳定。但本文还是强调日常语言实践的审议功能，以做出新的制度选择，打破制度均衡。
就立法权而言，它肯定是为行政机构和人民议会所分享的，如一项金融事务的法律，可能是行政机构中的专业技术官僚所起草，但议会依靠另外一些专业人士的帮助进行审议，看其中是否包藏了某个特殊利益集团，如金融寡头利益的内容以及技术上的不完善性。议会也拥有一些制约行政机构的权力如在人事方面，而行政机构也同样拥有制约权力，因为我们不能事先保证议会和它雇请的专家就不被特殊的利益集团所操纵。同样中央政府和地方政府的权力也必定有一些是互相重合的，并因此会形成政府间的竞争。同一件事物由同一批人做两次可能是浪费，而由不同的两批人做两次则不见得是浪费。一件日常消费品可能由许多厂家同时生产，有些厂家的产品如仅就物理性能来说可为人类所用但只能积压在库房，我们不能认为是浪费；而一些互相竞争的学术机关和学者之间的竞争的产品也只能进字纸篓，我们也不能认为是浪费。既然人类不可能知道最终的结果是什么，那么我们就只能接受一个发现的程序，尽管在事后看来有一些浪费的成分。
将思考是着眼于不同机构的制约和互动上，那么如果宪法规定一个权力有限的人大，人大的复权就不仅具有道义的正当性，而且也是良好治理的一个必要的组成部分。人大将具有例如人员任免上的牵制、代表各地方的利益、提供咨询、做为“清谈馆”的讲坛功能。
五、基本制度选择的首要性和现实性
我提出宪政联邦主义为中国政治体制改革的关键，这是否是一个过于激进的、过于重视理性设计的想法，是种致命的自负？它是否有现实可行性？
我所提出的问题是我们是否能够在最为基本的制度层面上进行改革，也就是说进行宪法选择，这种改革牵扯到这么几个问题，一是它是否对现有的利益集团的利益作了极大地触犯以致根本不能进行，我认为根本不是这样；二是这种改革是否触犯了我们现有的道德共识或者说人们目前的正义感不足以支撑这种改革，我认为也不是。关键倒是纯粹的知识领域的问题，即对于我所提倡的制度改革建议的认识，它可能是触犯了人们根深蒂固的思想习惯。那么这就有希望在智识的论辩当中使人们认识到以前认识的错误。人们可能已经同意政治制度可以受到设计出来的改进，如果不是这样的话，那么“作为一种实证－规范学科的政治科学就失去了目标。实际上，如果不认为政治制度要接受理性地选择的修正和改变，那么去尝试解释不可控制的变化确实就是浪费精力”（〖美〗詹姆斯.布坎南
戈登.塔洛克《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，页350）。为什么我说政治改革必须有意识地选择更高层次的制度规则呢？在现行的政治框架内小步走，进行机构改革、村委会直选、人大逐步复权等等不是更合理吗？这些说法只是说出了部分的真理。现有的研究已经表明在诸如公地悲剧、囚徒困境这样的例子当中，相关的当事人唯有在更高的一个层次上进行制度选择才能够避免原来的悲剧。在那些事例当中相关当事人实际上已经达成了伦理的共识，但是仅有伦理共识并不能够使当事人在既定的制度框架下做出符合伦理共识的行为。道德不能直接等同于政治，政治制度绝不是道德伦理的直接运用（参见詹姆斯.西瑟《自由民主与政治学》，上海人民出版社1998年版）。我所提倡的更高层次改革是意味着有真正建构性的，一是道德建构主义，我认为道德建构主义的任务是在我们日常语言实践中已经进行的，这是人类语言的基本性质所带来的；二是政治建构主义，即建构的规则具有稳定性和效率性。如果没有进行真正意义上的制度变革而仅仅进行了一些虚假的制度变革，那么就会要求相关当事人为遵循伦理原则而牺牲个人利益，而整个社会又不免陷入囚徒博弈的困境当中。很可能是对更高层次的规则的选择更容易。在可能的情况下，规则选择的层次越高，冲突可能越少，但对理性讨论的要求越高。为了避免冲突，不是让一些人做出牺牲，而是提高规则选择的层次。因此基本制度框架的变革就是在中国进行的政治体
伯林可进入二十世纪最重要的自由主义思想家之列）来实现的，相反是对价值普遍主义的肯定和不断阐释来实现的。普遍价值具有超验的性质，自由不能等同于任何一种现实的法律，“仁”也不等同于任何一种现实的
“礼”。但是对自由的抽象肯定无论如何都会导致反对奴隶制度;
对“仁”的抽象肯定无论如何都不会赞成人殉的做法，而且只要稍加阐释，必定会有力地使人们很有理据地反对一些东西，如“太监制度”。我们说自由
另外，界定行政和立法机构各自的职能是非常困难的工作，不象各级政府和党委，中国的人大没有成熟的工作机制。解决这个问题现在是不成熟的，因此在最基本的概念上，中央一级政府权力的分立是司法和日常立法、行政的二分法。日常立法和行政之间权力的制衡与协调，是一个需要特别考虑但不在此阐述的问题。通常我们语言所说的不同的职能是我们建立的概念，用于对于事物分类而不是实在的事物本身，规则更有可能区分不同的机构，每个机构权力的界限〔否定性的〕及每个机构拥有的制约其他机构的权力，而不是将不同的职能进行的分配，因为前一种规则更具一般性和可操作性。也许着重的应是分立的结构在规则下的互动和互动的结果，每个机构拥有否定性的权力以达到制约和平衡，而不是列举详尽的职能，因为这是不可能的。建立在现有制度的运行已经取得的经验上，我们只能对一些职能进行明确的划分而不是全部，如行政机关不可能审判犯罪，人大也不可能讨论一个工程的可行性。需要说明宪政联邦主义并不会因此带来效率的降低，各级政府是在法律之下竞争和互动的局面，各级政府可以做为普通法人参加法律诉讼。就如说在一个市场上其他企业组织的存在不会妨碍某个企业的管理效率一样，我们也不能够说宪政联邦主义制度的框架之下会妨碍某个政府的运作。需要强调的是尽管分权和竞争的优越是先验性的，但具体的规则内容必须在实践当中进行检验，所以，基本的规则的稳定也是相对的，它只是在一个较长的时段稳定，制度的稳定或者说制度均衡，是因其本身就稳定的，是理性的经济人的行动就足以使制度稳定。但本文还是强调日常语言实践的审议功能，以做出新的制度选择，打破制度均衡。
就立法权而言，它肯定是为行政机构和人民议会所分享的，如一项金融事务的法律，可能是行政机构中的专业技术官僚所起草，但议会依靠另外一些专业人士的帮助进行审议，看其中是否包藏了某个特殊利益集团，如金融寡头利益的内容以及技术上的不完善性。议会也拥有一些制约行政机构的权力如在人事方面，而行政机构也同样拥有制约权力，因为我们不能事先保证议会和它雇请的专家就不被特殊的利益集团所操纵。同样中央政府和地方政府的权力也必定有一些是互相重合的，并因此会形成政府间的竞争。同一件事物由同一批人做两次可能是浪费，而由不同的两批人做两次则不见得是浪费。一件日常消费品可能由许多厂家同时生产，有些厂家的产品如仅就物理性能来说可为人类所用但只能积压在库房，我们不能认为是浪费；而一些互相竞争的学术机关和学者之间的竞争的产品也只能进字纸篓，我们也不能认为是浪费。既然人类不可能知道最终的结果是什么，那么我们就只能接受一个发现的程序，尽管在事后看来有一些浪费的成分。
将思考是着眼于不同机构的制约和互动上，那么如果宪法规定一个权力有限的人大，人大的复权就不仅具有道义的正当性，而且也是良好治理的一个必要的组成部分。人大将具有例如人员任免上的牵制、代表各地方的利益、提供咨询、做为“清谈馆”的讲坛功能。
五、基本制度选择的首要性和现实性
我提出宪政联邦主义为中国政治体制改革的关键，这是否是一个过于激进的、过于重视理性设计的想法，是种致命的自负？它是否有现实可行性？
我所提出的问题是我们是否能够在最为基本的制度层面上进行改革，也就是说进行宪法选择，这种改革牵扯到这么几个问题，一是它是否对现有的利益集团的利益作了极大地触犯以致根本不能进行，我认为根本不是这样；二是这种改革是否触犯了我们现有的道德共识或者说人们目前的正义感不足以支撑这种改革，我认为也不是。关键倒是纯粹的知识领域的问题，即对于我所提倡的制度改革建议的认识，它可能是触犯了人们根深蒂固的思想习惯。那么这就有希望在智识的论辩当中使人们认识到以前认识的错误。人们可能已经同意政治制度可以受到设计出来的改进，如果不是这样的话，那么“作为一种实证－规范学科的政治科学就失去了目标。实际上，如果不认为政治制度要接受理性地选择的修正和改变，那么去尝试解释不可控制的变化确实就是浪费精力”（〖美〗詹姆斯.布坎南
戈登.塔洛克《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，页350）。为什么我说政治改革必须有意识地选择更高层次的制度规则呢？在现行的政治框架内小步走，进行机构改革、村委会直选、人大逐步复权等等不是更合理吗？这些说法只是说出了部分的真理。现有的研究已经表明在诸如公地悲剧、囚徒困境这样的例子当中，相关的当事人唯有在更高的一个层次上进行制度选择才能够避免原来的悲剧。在那些事例当中相关当事人实际上已经达成了伦理的共识，但是仅有伦理共识并不能够使当事人在既定的制度框架下做出符合伦理共识的行为。道德不能直接等同于政治，政治制度绝不是道德伦理的直接运用（参见詹姆斯.西瑟《自由民主与政治学》，上海人民出版社1998年版）。我所提倡的更高层次改革是意味着有真正建构性的，一是道德建构主义，我认为道德建构主义的任务是在我们日常语言实践中已经进行的，这是人类语言的基本性质所带来的；二是政治建构主义，即建构的规则具有稳定性和效率性。如果没有进行真正意义上的制度变革而仅仅进行了一些虚假的制度变革，那么就会要求相关当事人为遵循伦理原则而牺牲个人利益，而整个社会又不免陷入囚徒博弈的困境当中。很可能是对更高层次的规则的选择更容易。在可能的情况下，规则选择的层次越高，冲突可能越少，但对理性讨论的要求越高。为了避免冲突，不是让一些人做出牺牲，而是提高规则选择的层次。因此基本制度框架的变革就是在中国进行的政治体
伯林可进入二十世纪最重要的自由主义思想家之列）来实现的，相反是对价值普遍主义的肯定和不断阐释来实现的。普遍价值具有超验的性质，自由不能等同于任何一种现实的法律，“仁”也不等同于任何一种现实的
“礼”。但是对自由的抽象肯定无论如何都会导致反对奴隶制度;
对“仁”的抽象肯定无论如何都不会赞成人殉的做法，而且只要稍加阐释，必定会有力地使人们很有理据地反对一些东西，如“太监制度”。我们说自由
制的意义所在。
上述问题确实很复杂，我想以学术界所提倡的学术规范的建立来说明一般规则建立的重要性。学术规范可以说是学术界的一般共识，新进者以此来知道自己学术发展的方向，一般学者们据此来判断某项研究的价值和成败。但是学术规范具有非常复杂和微妙的性质，历史学的规范不同于经济学的规范，经济计量学的规范不同于经济思想史的规范。这是不可能被强行规定出来的，经常这些规范微妙得无法用言辞进行表达。在我看来除非存在着多个独立的学术单位，学者们和学术单位之间存在着可以相互自由选择的关系，有多种渠道可供学者们的观点得以发表。还有一些一般性规则，如使用他人观点必须注明，但这也不仅仅是一个学术规范，也是一个诚实信用的一般规范。只有在这种情况之下学术规范才会有实质性的发展，才会对学术的发展有实质性的指导意义。在学者们的互动当中，学术规范不断地发生着一些微妙的变化，主流可能不再是主流，异端可能被主流吸纳。异端们一定的自由活动空间有时候看起来是智力的浪费，但却有助于主流规范的逐渐调整。学术规范的强制性类似于社区的习俗的强制性，但不是法律的强制性，异端们总可以在一定代价下挑战。因此有活力有实质指导意义的学术规范的形成是在某种结构和一般规则之下学者们活动的结果，而不是人为设计的结果，对学者们来说学术规范有更直接的效用却只能是演进的产物。但是重要的是更一般的规则和结构是建构性的。对于学术共同体之外的人而言，如果学者们内部发生了争执的话，他们所能判断的限度只能是根据一般的规则而不是学术规范本身。如果所有学术机构都处在一个权力集中控制之下的话，那么我认为学术规范的建立也只能停留在最基本的层次上，比如说不剽窃。进一步的努力则有可能为控制当局所采纳，那么这种努力很可能就是不适当的和有害的。
哈耶克的著作在被人们理解过程中，因其阐述问题的方式，产生了许多不幸的误解，这里无暇多说只需指出一点，即哈耶克的普通法的法治观同一种二元论的制定法法治观是内在一致的即可，因此绝不能用哈耶克来反对一个社会基本规则的或迟或速的改革（这并非一个技术问题）对一个社会明确的基本规则即宪法的改革。没有源头的规则一如没有最上游的生产资料一样，接下来的过程不可能是令人满意的。而源头的规则不可能在现有给定规则中自发出现，需要人为的建构。而从价值观的给定性上而言，即使是一种在可行条件下的再大规模的变革，我们也没有半点违背哈耶克的理论。
如果渐进改革指的是执政者为了在现有的框架之内维持自己的利益而出台政策，那么这些政策哪怕是在执政者做出了对自身利益的重大牺牲之后也不能带来好的结果。对村民委员会的选举我持这样的观点，我们知道在漫长的中国历史上，理性的王朝统治者并不将自己的统治触及到县级以下，这可以视为在既定政治制度结构之下的一个均衡，但是没有哪一个王朝能够逃过兴衰周期率。如果我是为中央政府提供在现有制度结构下的理性决策，我也同意乡以下的政府应该撤销，由农民实行自治，但这也仅仅是一个短期的权宜之计，使中国目前面临的迫切的三农问题短期内得到缓解而已。同样在县乡两级政治体制改革中，要建立从压力型体制向民主合作体制的转变（荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版），其先决条件也是中央政府和次一级政府宪法性权力关系的确立。一如我经常用来作比喻的那样，在我们使用电脑时，如果操作系统本身是荒谬不合理的，那么我们不可能设计和应用好的软件，而系统的设置既是我们使用电脑的第一步工作，也是我们的理智所能完成的工作。我们不是在知道了所有可能的复杂的软件设计程序之后才能够设计这一系统的，设计一个系统所需要的时间精力和知识，也并不比设计一个软件更为复杂和困难，就政治体制改革而言，这是政治学家的专门任务，提出这一系统的设计任务不是出于理性的狂妄而是出于理性的谦卑。
在中国现有的制度框架之内，在行政分权的视角之下，有人会认为中国的中央和地方的关系已经过分向地方倾斜，分权已超过底线，因此主张加强中央政府的权力（王绍光《分权的底线》，中国计划出版社1997年版）。但是这种看法没有区分政治分权与行政分权，中国地区发展的极度不平衡与行政分权有关，但更深层次的根源是政治集权所带来的。比如说谁能设想北京同某一中部省份发展水平的差距是由于北京市政府享有了过高的自主权所造成的呢？宪政联邦主义同样关心所谓差距过大的问题，但它解决这一问题的思路不是直接改变社会现象的状态，如某一省区要达到什么样的发展水平，而是通过设定个人的权利如最低收入保障线等来实现。因为在宪政联邦主义的概念下，政府是人的政府，而非自然社会现象的政府或其它政府的政府。不通过确立个人的权利而直接凭集权方式来改变某一地区经济面貌的办法，将打乱人对自然社会环境的持续调整，从而带来严重的不效率。还有政府能力的问题，以政府支出占GNP的比重来说明政府能力的强弱，在于这个正确的比重究竟有多少，是不可能事先就知道的，所以也不可能根据这一点来判定政府的能力是否适当，它仅仅是合理的制度的一个结果。因此，离开了具体的制度而讨论各国的这个比重，是不能令人完全信服的。
改革的时间进程问题。政治改革的时间是否象人们理所当然地认为的那样是一个长时间的过程呢？实际上人们是不可能长时间地停留在立宪选择的状态当中的，真正意义上的立宪选择从它的提出到开始实施不可能是一个漫长的过程。打个比喻来说我选择了学习政治学，那么十二年前的这个选择就成为我日后再进行其它选择的一个制约，在这个制约下，我的其它一些选择也确实是一个逐步不断地在政治学的各个方面再进行学习的选择过程。第一个选择尽管是制约我后来十年时间内的一系列选择的，但是它自身不可能也花费十年时间。在立宪选择前的争论是可以日常进行的，也可以花费很长的时间，我怀疑人类经常处于立宪选择的状态是否是一种正常的状态。实际上这样的时刻只能持续较短的时间，尽管在此之前的讨论期和酝酿期可能很长。执政者日常的立法和决策都是在原有的制度框架之下进行的制度选择，如果原有的制度框架是不合理的，那么这些日常的政策只能缓解矛盾一时，更不可能带来新的制度框架。所以问题的焦点不是渐进
上述问题确实很复杂，我想以学术界所提倡的学术规范的建立来说明一般规则建立的重要性。学术规范可以说是学术界的一般共识，新进者以此来知道自己学术发展的方向，一般学者们据此来判断某项研究的价值和成败。但是学术规范具有非常复杂和微妙的性质，历史学的规范不同于经济学的规范，经济计量学的规范不同于经济思想史的规范。这是不可能被强行规定出来的，经常这些规范微妙得无法用言辞进行表达。在我看来除非存在着多个独立的学术单位，学者们和学术单位之间存在着可以相互自由选择的关系，有多种渠道可供学者们的观点得以发表。还有一些一般性规则，如使用他人观点必须注明，但这也不仅仅是一个学术规范，也是一个诚实信用的一般规范。只有在这种情况之下学术规范才会有实质性的发展，才会对学术的发展有实质性的指导意义。在学者们的互动当中，学术规范不断地发生着一些微妙的变化，主流可能不再是主流，异端可能被主流吸纳。异端们一定的自由活动空间有时候看起来是智力的浪费，但却有助于主流规范的逐渐调整。学术规范的强制性类似于社区的习俗的强制性，但不是法律的强制性，异端们总可以在一定代价下挑战。因此有活力有实质指导意义的学术规范的形成是在某种结构和一般规则之下学者们活动的结果，而不是人为设计的结果，对学者们来说学术规范有更直接的效用却只能是演进的产物。但是重要的是更一般的规则和结构是建构性的。对于学术共同体之外的人而言，如果学者们内部发生了争执的话，他们所能判断的限度只能是根据一般的规则而不是学术规范本身。如果所有学术机构都处在一个权力集中控制之下的话，那么我认为学术规范的建立也只能停留在最基本的层次上，比如说不剽窃。进一步的努力则有可能为控制当局所采纳，那么这种努力很可能就是不适当的和有害的。
哈耶克的著作在被人们理解过程中，因其阐述问题的方式，产生了许多不幸的误解，这里无暇多说只需指出一点，即哈耶克的普通法的法治观同一种二元论的制定法法治观是内在一致的即可，因此绝不能用哈耶克来反对一个社会基本规则的或迟或速的改革（这并非一个技术问题）对一个社会明确的基本规则即宪法的改革。没有源头的规则一如没有最上游的生产资料一样，接下来的过程不可能是令人满意的。而源头的规则不可能在现有给定规则中自发出现，需要人为的建构。而从价值观的给定性上而言，即使是一种在可行条件下的再大规模的变革，我们也没有半点违背哈耶克的理论。
如果渐进改革指的是执政者为了在现有的框架之内维持自己的利益而出台政策，那么这些政策哪怕是在执政者做出了对自身利益的重大牺牲之后也不能带来好的结果。对村民委员会的选举我持这样的观点，我们知道在漫长的中国历史上，理性的王朝统治者并不将自己的统治触及到县级以下，这可以视为在既定政治制度结构之下的一个均衡，但是没有哪一个王朝能够逃过兴衰周期率。如果我是为中央政府提供在现有制度结构下的理性决策，我也同意乡以下的政府应该撤销，由农民实行自治，但这也仅仅是一个短期的权宜之计，使中国目前面临的迫切的三农问题短期内得到缓解而已。同样在县乡两级政治体制改革中，要建立从压力型体制向民主合作体制的转变（荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版），其先决条件也是中央政府和次一级政府宪法性权力关系的确立。一如我经常用来作比喻的那样，在我们使用电脑时，如果操作系统本身是荒谬不合理的，那么我们不可能设计和应用好的软件，而系统的设置既是我们使用电脑的第一步工作，也是我们的理智所能完成的工作。我们不是在知道了所有可能的复杂的软件设计程序之后才能够设计这一系统的，设计一个系统所需要的时间精力和知识，也并不比设计一个软件更为复杂和困难，就政治体制改革而言，这是政治学家的专门任务，提出这一系统的设计任务不是出于理性的狂妄而是出于理性的谦卑。
在中国现有的制度框架之内，在行政分权的视角之下，有人会认为中国的中央和地方的关系已经过分向地方倾斜，分权已超过底线，因此主张加强中央政府的权力（王绍光《分权的底线》，中国计划出版社1997年版）。但是这种看法没有区分政治分权与行政分权，中国地区发展的极度不平衡与行政分权有关，但更深层次的根源是政治集权所带来的。比如说谁能设想北京同某一中部省份发展水平的差距是由于北京市政府享有了过高的自主权所造成的呢？宪政联邦主义同样关心所谓差距过大的问题，但它解决这一问题的思路不是直接改变社会现象的状态，如某一省区要达到什么样的发展水平，而是通过设定个人的权利如最低收入保障线等来实现。因为在宪政联邦主义的概念下，政府是人的政府，而非自然社会现象的政府或其它政府的政府。不通过确立个人的权利而直接凭集权方式来改变某一地区经济面貌的办法，将打乱人对自然社会环境的持续调整，从而带来严重的不效率。还有政府能力的问题，以政府支出占GNP的比重来说明政府能力的强弱，在于这个正确的比重究竟有多少，是不可能事先就知道的，所以也不可能根据这一点来判定政府的能力是否适当，它仅仅是合理的制度的一个结果。因此，离开了具体的制度而讨论各国的这个比重，是不能令人完全信服的。
改革的时间进程问题。政治改革的时间是否象人们理所当然地认为的那样是一个长时间的过程呢？实际上人们是不可能长时间地停留在立宪选择的状态当中的，真正意义上的立宪选择从它的提出到开始实施不可能是一个漫长的过程。打个比喻来说我选择了学习政治学，那么十二年前的这个选择就成为我日后再进行其它选择的一个制约，在这个制约下，我的其它一些选择也确实是一个逐步不断地在政治学的各个方面再进行学习的选择过程。第一个选择尽管是制约我后来十年时间内的一系列选择的，但是它自身不可能也花费十年时间。在立宪选择前的争论是可以日常进行的，也可以花费很长的时间，我怀疑人类经常处于立宪选择的状态是否是一种正常的状态。实际上这样的时刻只能持续较短的时间，尽管在此之前的讨论期和酝酿期可能很长。执政者日常的立法和决策都是在原有的制度框架之下进行的制度选择，如果原有的制度框架是不合理的，那么这些日常的政策只能缓解矛盾一时，更不可能带来新的制度框架。所以问题的焦点不是渐进
与急进，大规模与小规模，时间的短与长的问题，重要的是分清楚制度选择的层次，在中国这个地域的范围之内，决定其宪政的最高层次的选择可能是我们目前最需要注重的问题，它也是其他一系列问题解决的前提。对这些问题政治学家不必费心深入到具体的细节当中去，因为站在宪政的层次上看它们是自发演进的。例如行政分权的问题，任何行政组织超过一定规模必然分权，然而这些是实践的问题，不是理论的问题。行政组织在其权力受到制约的情况之下会根据它们所面临的具体环境和任务的性质而不断地在内部调整权力的分配，政治学家不必对此关心，正如经济学家们不必对企业管理中的具体问题发表意见一样。因为在具体的行政管理和企业管理实践中，大量的知识是实践性的是默会的知识，除非一个人长期沉浸于具体的实践当中，不可能获得其中相关的具体的知识，但这不应该成为政治学家们自卑的理由，正如发明围棋规则的人围棋不见得下得最好一样，也如同在软件设计方面工程师们有不同的分工一样。
对于中国社会的统治集团来说，宪政联邦主义的政改建议所带来的挑战不是良心上和利益上的，因为他们和所有人一样都是有着正常的正义感的人，相反是在现行的体制之下他们却不得不为了自己的利益而背负良心拷问的负担，或者为了实现某个如做清官之类的道德理想而不得不付出巨大的牺牲。对于现行体制下的执政者来说，都有理由选择未来的宪政联邦主义的政治体制，除了最高领导人以外。但是我们现行的制度毕竟还不是世袭的王朝制度，最高领导人也有任期，那么至少在他任期届满之前，做出这样的选择也是不违背他本身的利益的。观察一下中国现实已经出现的局面，我的结论就更加肯定了，中国已经出现了多轮高度集权的统一和分裂的循环局面。在统一的时刻，就基本的制度进行深思熟虑的改革，就可以避免日后的社会动乱和生灵涂碳，也避免了高度中央集权所带来的弊病，从而走出治乱循环的周期率。执政党本身在这场变革当中也能够成功地转型，保持其凝聚力和党员的利益，并可望在一个较长的时间里不丧失政治权力，但这一切又和执政党之外的中国人民的利益不发生冲突。我想真正的挑战是来自知识上的，它冲击了人们根深蒂固的思想习惯，并打破了人们长远以来所抱的虚幻想象，即想象在现实世界当中会发现一个方法或真理或一个人群能够替我们解决所有的问题。
对当今中国面临的国家重新统一、地区性民族冲突和民族分离运动加剧的严峻挑战，上文所说的宪政联邦主义可能提供了最有潜力和最富长远意义的解决。它既没有剥夺地方人民的自治权利，在政治分权的基本制度框架下，不需刻意实施的政策，人民自然地具有自由地保存和发展不同的文化传统的空间；它也没有牺牲普遍的宪政规范（因此，稳固地保持了中国作为一个民族国家的统一），没有那个地区可以实施政教合一的制度。针对我国复杂的现实情况，在宪政规范允许的限度内，实行一种差别性的联邦主义是可以想象的和必须的。例如，某些特定的联邦成员享有更大的自主权（如货币发行权）；有时间表的、逐步放松的单方面的限制移民政策，单方面的移民限制是为了照顾具体情况，有时间表的逐步放松是因为毕竟是同一个宪政下的不同地区，而不是两个不同的民族国家，长期剥夺人民的自由迁徙权是件不义不利的事情。不过最后这部分仅是一个对读者的提示，不是本文要讨论的内容。
对于中国社会的统治集团来说，宪政联邦主义的政改建议所带来的挑战不是良心上和利益上的，因为他们和所有人一样都是有着正常的正义感的人，相反是在现行的体制之下他们却不得不为了自己的利益而背负良心拷问的负担，或者为了实现某个如做清官之类的道德理想而不得不付出巨大的牺牲。对于现行体制下的执政者来说，都有理由选择未来的宪政联邦主义的政治体制，除了最高领导人以外。但是我们现行的制度毕竟还不是世袭的王朝制度，最高领导人也有任期，那么至少在他任期届满之前，做出这样的选择也是不违背他本身的利益的。观察一下中国现实已经出现的局面，我的结论就更加肯定了，中国已经出现了多轮高度集权的统一和分裂的循环局面。在统一的时刻，就基本的制度进行深思熟虑的改革，就可以避免日后的社会动乱和生灵涂碳，也避免了高度中央集权所带来的弊病，从而走出治乱循环的周期率。执政党本身在这场变革当中也能够成功地转型，保持其凝聚力和党员的利益，并可望在一个较长的时间里不丧失政治权力，但这一切又和执政党之外的中国人民的利益不发生冲突。我想真正的挑战是来自知识上的，它冲击了人们根深蒂固的思想习惯，并打破了人们长远以来所抱的虚幻想象，即想象在现实世界当中会发现一个方法或真理或一个人群能够替我们解决所有的问题。
对当今中国面临的国家重新统一、地区性民族冲突和民族分离运动加剧的严峻挑战，上文所说的宪政联邦主义可能提供了最有潜力和最富长远意义的解决。它既没有剥夺地方人民的自治权利，在政治分权的基本制度框架下，不需刻意实施的政策，人民自然地具有自由地保存和发展不同的文化传统的空间；它也没有牺牲普遍的宪政规范（因此，稳固地保持了中国作为一个民族国家的统一），没有那个地区可以实施政教合一的制度。针对我国复杂的现实情况，在宪政规范允许的限度内，实行一种差别性的联邦主义是可以想象的和必须的。例如，某些特定的联邦成员享有更大的自主权（如货币发行权）；有时间表的、逐步放松的单方面的限制移民政策，单方面的移民限制是为了照顾具体情况，有时间表的逐步放松是因为毕竟是同一个宪政下的不同地区，而不是两个不同的民族国家，长期剥夺人民的自由迁徙权是件不义不利的事情。不过最后这部分仅是一个对读者的提示，不是本文要讨论的内容。
