论农村土地确权中土地权利界定与行使

摘要：农村土地确权工作不仅要明确农村土地现有分布和占有经营情况，还要对农村土地资源市场化配置所需要的所有、承包、经营、流转、抵押、转让和收益等权利进行界定，消除阻碍农村土地不合理配置的思想观念和制度因素，促进农村土地从产权模糊向权能清晰行使的转变。 
　　关键词：农村土地；权利；确权；农地承包权；农地收益权；集体所有制；收益分配；流转收益 
　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0085-06 
　　长期以来，农村土地在集体所有制下存在着权利归属不清、无法充分行使和收益分配不合理等问题。一方面，农民，或者以集体名义存在的农民只是在名义上享有土地所有权；另一方面，农地对农民只是承包意义上的使用与收益权，农民无法直接参与和决定农地处置、转让及其相关收益分配。农地调整、种植品种，尤其是流转和出让，农民的直接话语权和最终决定权往往被忽视，其根源在于没有明确界定农村土地权利的归属。为了进一步明确家世对农地拥有的各种权益，当然首先要准确了解农村土地的分布和占有情况，当前的农村土地确权发证工作是一项基础性工作。但是，农户、农村基层工作者和社会都对农村土地确权发证产生疑问：确权是确的什么权？农民在土地确权发证中能得到农地的何种权利？如果在确权后不能确定农户在土地上与集体、国家的关系，那么确权所支付的巨大成本和代价就没有什么意义。而如果能够通过确权发证明确农户对土地的权利归属，进一步激发农民在土地投入、经营收益和转让中的积极性，就能充分实现农村土地的价值，促进社会加大对农村土地投入，实现农民利益的最大化。 
　　一、农地所有权的主体与内涵界定 
　　农地确权首先要对农地分布和占有情况摸清情况。长期以来，国家对农村土地现实状况及其变化并不清楚。农地大部分以承包的方式掌握在农户手中，也有一部分土地是以宅基地、公共设施用地、建设性用地和集体机动地等方式存在，还有一部分过去未开垦的荒地或边坡地被农户耕种，其中许多土地没有得到准确记载和统计。因此，农地确权工作表面看是对现有农户承包地和宅基地重新测量和确认，但其背后也有对农村现有土地整体情况的确认。只有全面把握农村土地的整体情况，才能进一步为农地所有权的确立打下基础。 
　　农地确权的另一任务应该是进一步明确土地的所有权主体问题。农地在法律上明确为集体所有，在政治上明确为公有，但是农地的实际所有权主体并不清晰。一方面，“集体”的外延没有法律上的界定，这种产生于“一化三改”时期的抽象的集体所有制与集体所有权在市场经济下迫切需要明确所有权的主体范围。所谓的“集体”到底包括哪些成员，拥有的土地面积到底有哪些，这些都需要明确界定。虽然在过去的承包中，以村的形式对集体土地面积有所明确，但是由于政府管理需要，许多村集体也有合并分拆等现象，合并的原因不过是经济条件好的村对土地有需求，在上级政府的安排下进行合并。由于没有明确的集体土地所有权主体，土地处置和收益权就无法落实到每个集体成员。另一方面，农地集体所有权的内涵也没有明确界定。集体拥有的土地所有权包括哪些方面，如何行使，这些都没有明确的法律规定。“集体”可以在农地上行使建设、出租、经营和转让并获得收益等所有权应该拥有的权利吗？国家可以按功能对农地用途进行划分和限定，但是所有权者应该可以在国家划定用途范围内自由行使所有权，如果“集体”对农地也不能进行转让等市场交易活动，其所有权是否存在就值得怀疑。可见，现有的农地集体所有权具有许多模糊性，这些模糊性使农地的市场价值无法得到实现。模糊性只带来一个好处，就是政府在处置农地时有了更大空间，可以方便地划定其用途并分配收益，而集体和农户都无法维护自己的应有权利。① 
　　当然，实践证明，所有权不是产权的全部，模糊的所有权只要不影响资产的使用、转让和收益，这种所有权可以作为一种抽象意义的所有权而存在，不会影响现实中资源配置效率。农村联产承包责任制就是在不触动所有权情况下对产权中的经营和收益权进行了再分配，同样提升了农地资产经营效率。但是当土地资产不再局限于农业经营时，土地价值不再以土地农产品收益作为衡量标准，而是越来越依赖于社会市场对土地的需求，土地流转乃至转让所带来的经济效益日益突显，土地所有权对土地交易的影响越来越突出，传统的承包经营权远远不能满足农民对土地资产权利的诉求。保证农村土地集体所有这一公有制性质并不是不可以，但是要落实农村土地集体所有权的主体范围和内涵，才能使农地的市场配置有明确的权利主体和利益归属对象，促进农地规范有效地配置。 
　　二、农地承包权与流转权的性质 
　　本次确权以第二轮承包时农户承包情况作为确权的基础，这一做法是承认了农户现有的土地占有情况，通过科学手段更加精确测量和记录，各地确权中一般都聘用了专业测绘公司对农户目前承包地块进行定位测量。这种做法与重新调整分配相比当然矛盾相对较少，因为现存农地占有格局是1993年第一轮承包到期后开始的第二轮承包期中形成的。在第二轮承包中，主要是由于集体人口变化，如死亡、上学或婚姻、进城等因素出现人口迁移和削减的，加上城市建设等土地征用，单位人口占有的农地面积变化必然要求承包到期后要进行重新分配。因此在第二轮承包中，根据农户要求，许多地方对承包面积和地块进行了调整。但是第二轮承包期已经过去了近二十年，离原规定的三十年承包期到期已经比较接近，近些年来人员流动和变化更加频繁，现存的土地承包情况不能反映已经发生的变化。从土地归属于集体并在集体成员中进行承包的性质来看，土地在承包期结束后进行调整是正常的。如果在新的承包期要根据现实情况进行较大调整，目前的确权证在新的承包期里就不具有约束力，只能证明目前承包期的土地占有情况，那么这种确权证与过去的承包证就没有本质区别。② 
　　传统农户的土地承包经营是“交够国家，留足集体的，剩下的都是自己的”，所以这种承包权不过是剩余索取权。后来由于农业弱势地位不断显现，农民又要承担自己的社会保障，国家与集体的剩余分配权才不断退让，农民基本享有了生产经营所需要的占有、使用和产品收益权，后来又增加了流转收益权。但是农户现有的承包权根本不能等同于土地所有权，目前在承包权上衍化出的经营权、流转权等都是在没有明确农地权利的情况下农户与政府在土地资产博弈产生的各种形态，这些权利形态并不是正常经济权利的产物，而是制度设置扭曲的产物。
    当前之所以要进行确权，是因为农地的产权问题面临着新的问题和挑战。一方面，农地的规模化经营正在展开，要使农地相对集中经营，必须要使原有分散在农户手中的土地通过一定的流转方式进入种田大户手中。而目前流转协议主要是口头协议，即使有书面协议，也没有有效的担保和抵押凭证，各方权利和协议履约也无法通过法律得到有效保障。流转协议对承受方有约束，因为农户可以通过个人或集体强占土地的方式把流转土地收回。而协议对农户没有约束力，因为农户在协议过程中无法提供农地权利抵押凭证，土地承包证是农户集体身份的衍生，而不是土地转让权的凭证。因此当遇到农户对流转产生异议并要求收回土地时，承受方没有办法维护自己权益，由此容易形成流转纠纷。 
　　当前土地流转主要是通过村委会来组织开展的，虽然农户也有私下流转，但相对量不大，而且主要是口头或私下的个人协议。由于单个农户承包地面积少而分散，因此与大量农户进行谈判的成本非常高，而规模经营必然要求土地集中成片。村委会出面组织，可以较好协调众多农户的不同要求，当然也是对流转双方的一种担保。虽然这是目前一种可行的做法，但是村委会或乡镇在流转中的中介角色往往演变为包办的角色，农地流转给谁，流转费用和期限都是由村委会代办，中间出现纠纷当然也只能是由村委会来担责。村委会这一做法还直接导致农户对土地归属的模糊性认识，认为自己对土地没有真正的权益，只是在承包经营一种资产，因此对这种资产的处置和收益不能提出更多要求。 
　　土地确权后，农户得到的依旧是土地承包权证明，不可能是所有权证。当然，即便不是所有权证，只要容许农地权利可以一次性转让，也可以较好实现农地的市场配置。正如城市中房产证一样，房产所依附的国有土地也只是使用权证，但是个人房产可以进行交易、抵押和收益，完全可以根据市场变化来实现价值。农地权证可否实现同样的功用，关键是这种权证不能被赋予使用权之外的其他约束。农户可以凭借权证进行与流转有关的各项交易，可以以权证作为合同履约的保证，这样才能实现权证的价值，避免土地权属争议问题，实现土地价值和农户利益的真正保证。 
　　三、农地承包权抵押与转让的界定与行使 
　　本次土地确权的另一重要目标应该是实现农地的可抵押性，即农户在生产经营中如果有资金需要，可以以农地确权证作为抵押物，实现农民对土地权利资产的抵押权。但是，农地抵押权能否实现不只是颁发一个证书就可以解决的，农户承包权抵押要与农地抵押一致才可以进行。农地承包权可以抵押，就说明农地对于农户来说不仅可以有经营收益上的价值，还可以有权利转让的价值。因为一旦抵押形成的债务到期没有偿还，土地就要被债权人占有和使用。此时，原有农户就不再拥有对土地的任何权利，这实际就是要求原有农户在土地上的权利可以完全转让。③设想，如果农地承包权抵押到期后未能偿还债务，获得农地承包权的债权方如何处置或变现这一抵押物，是自我经营、转包还是进一步转让变现？这些处置方式都会与现有政策相矛盾。债权方在抵押土地上经营是不现实的，他们接受农地承包权抵押不是出于自我经营的需要，而将抵押土地转包出去也面临着寻找新的经营户及与经营户进行承包谈判和监督履行的巨大成本。最有效方便的做法还是将农地承包权通过一定的市场转让方式变现，使农地价值直接变现为债权人所需要的资金来偿还原债务人债务。但是，这种转让和变现依旧会遇到上面提到的农地抵押权问题。农户承包权抵押如果与农地抵押权不一致，承包权抵押将会直接影响集体所有权人的利益。这一系列的问题不解决，农地的土地抵押权就不能得到实现；不能抵押，农地权证的价值就难以得到体现。 
　　农地权益中最重要的一项权益是转让权。流转权只是使用权的转让，而且只能在承包期限内，往往只是短期性转让。这样，流转收益只能是以年计算的一种短期收益。而承包经营权的转让则是把国家规定的农户享有的土地承包权益完全转让，现有法律和相关规定都不容许，其障碍有三个方面。