论农村土地确权中土地权利界定与行使

　　一是农户对土地的权益不是完全的，只有承包权，所以只能转让承包权，而不能转让所有权。因此，即使农户愿意将国家规定的权益完全转让，转让的也只是承包权，受让方接受的也只能是承包权，只能是在土地上按照原有状况进行生产经营，不能进行其他变动，否则拥有集体所有权的主体对此就可以干预。目前土地流转没有触及集体所有权，要么是村委会以集体名义来主持流转，要么是私人流转但没有变动土地使用情况，这些流转形式没有带来目前产权格局的根本性矛盾。而一旦要完全转让承包权，就会触发农地产权格局的根本性矛盾，承受人不仅要享有农地的经营权，还要享有农地上的集体所有权，需要集体中所有成员的同意，要打破原有集体的利益格局，这就难以获得政策上的支持。传统农村集体成员因升学等原因把户口迁离，因为无法转让承包权，一般是把原有承包权完全放弃，或是由直系亲友耕种但不能承认承包权。 
　　二是土地的社会保障功能阻碍农户完全转让权益。许多观点认为，如果一旦容许农户一次性转让承包权，农户没有更可靠的生存条件，农户将成为游民使社会面临新的问题。因此，传统只对向上流动的农户放弃土地权益给予支持，而对没有社会保障的农户禁止土地权益的完全转让。农户在过去没有社会保障，只有土地可以作为心理和事实的保障，这也是长期以来反对农地产权完全农户化的主要原因，因为担心农户可能在经济和生活压力下将土地作为可变现资产加以一次性变卖处置而陷入无保障境地，增加了社会不稳定因素。 
　　三是农地承载着保障粮食安全的责任，农户只有土地使用权而不是所有权，可以保证土地用于粮食或农产品生产。而农户一旦可以完全转让农地权益，土地就可能会转到非农户手中，就无法保证农地用于农业生产。 
　　这些因素在改革开放初期考虑是合理的，但是今天乃至今后依旧这样考虑就没有意义了。农村土地承包经营权转让是建立农村土地产权市场的必由之路，是农民对土地自然占有和收益权的合理体现，也是农村生产力发展提出的要求。农地确权如果不能解决农户对土地权益的充分转让，确权的意义和价值就非常有限。
    首先，农户对土地的权益只有承包权而没有所有权是法律制度制订的而不是经济的现实状况和实际需要。联产承包责任制实施到今天，尤其是社会主义市场经济体制建立后，农地的集体所有制对农地的保护、农民利益的实现都不再具有积极意义而是一种制度障碍。在今天，农民自主耕作土地，在市场上出售农产品，自主投入和承担经营风险，农地的集体所有权主体并不是共同经营和共担风险的合作组织，而是处处掣肘的限制性因素。集体没有能力为农户经营提供帮助，没有拥有共同目标，不能促进农户利益。目前村委会承担的部分公共服务职能，只是政府管理职能的下延，这种社会职能完全应该由政府管理机构来承担，而不是由村民自治组织来承担。如果村委会是农户经营联合体，像合作社等形式的组织，则应该在共同经营和风险承担上参与更多的责任。农村公共性事务应该由村民自治组织来参与管理，但是村民自治组织不能又是土地所有权的拥有者。农户在土地经营中完全依赖于自身的力量，是可以自主面对市场进行决策的。这样，土地的集体制就只有国家对土地集体权的一种侵占。部分地方县乡政府甚至对农户经营品种和面积也进行大量干预，在农地转让中更是代农户做主，其实质不过是要保证政府对土地的支配权。集体所有制的土地如果归集体中的农户共同所有，那么政府就没有对农地的支配权，政府只能是在农地用途等社会公共利益上才有部分管制权，并没有直接经营权和处置权。承包经营后，农地的集体所有权中的经营、收益和转包等权利已经掌握在农户手中，只有最终的转让权和收益权没有明确。这些都说明，明确和细分最终转让权并不能改变目前农地的实际占有情况，但对农地的进一步利用和配置具有重要意义。 
　　农地对农户的社会保障功能也将随着国家社会保障体系的建全和经济发展而被弱化。将农地作为农户社会保障的主要载体是我国社会保障体系不健全的一个重要表现。传统社会中，政府没有履行对农户的医疗、养老、失业和教育等社会保障责任，而是让农户自己解决这一问题，政府只能把土地经营权给予农户。但是，在农户农地经营面积小、农产品收益低的情况下，农地对农户根本起不到保障作用。农户不仅要通过土地经营来保证家庭生存，还要根据耕种面积交纳各种农村社会事业费用，农地经营产出价值根本不能保证农民生存和未来保障，因此传统的农地社会保障功能对农民是不公平的。农户应该享有与城市居民同样的社会保障，教育、医疗和养老等社会保障方面的责任也只能由社会承担。如果说土地经营可以如工厂经营一样承担经营收益的社会责任，那就应该通过土地经营主体在产品成本中体现社会保障成本，而不是直接把土地资产作为社会保障的保证。当农地不能转让的情况下，土地的当前价值只有生产经营价值，土地对农户的所谓保障只能是农户通过降低自己的现实生活水准来承担这一未来要求。而一旦农地的社会保障功能被国家均等的社会保障制度体系所取代，那么土地对农户附带的社会保障功能就应该被剥离。农地转让后的社会保障完全可以由社会来承担，农户和社会都不应该担心农户失地后可能出现的社会保障困境。在城市建设对农地征用时所支付的补偿费，是土地价值在市场转让中实现的，许多地方都将补偿费的一部分来代缴农户的养老医疗保险费用。这说明，只要在农地转让中保障好农户的传统保障与社会保障的衔接，就可以剥离农地的保障功能。 
　　社会担心农地转让后不能继续保证其用于农业生产经营，这种担心并非没有道理。因为农地既然可以完全转让，受让方就有权利来根据其自身利益追求来生产经营。但是，即便土地是经过市场受让的，国家完全可以通过对土地用途的规划来限制土地用途，在基本农田保护范围内的农地通过法律禁止非农业生产使用，土地用途管制属于政府责权范围之内。正如在城市建设中要对所有建设项目进行审批和登记一样，农村土地用途可以通过法律手段实行严格规范。不能因为害怕农地非农化就禁止农地转让，这种禁止只能把土地市场价值限制在经营收益而不是长远的稀缺性和市场对土地价值的开发和利用上，最终损害的只能是农户利益。从根本上说，农地是不是保证用于农业生产，关键取决于市场。市场对粮食的需求才是保证粮食安全的最有效办法，而不是人为强化粮食生产。在市场需求下，土地用于农业生产是有利的，土地才会被保留在农业生产中。如果土地在农业生产中是无利甚至是亏损的，强制农民种地是不现实的。传统农户可能因为习惯和传统而将农业生产作为自己的生存根本，但是在当前的社会流动和经济发展下，新一代的农村居民更加趋向于理性地对待农业生产。如果农业生产不能带来较好的收益，农户就不可能继续进行农业生产，哪怕农户拥有土地，也会选择撂荒等方式来放弃农业生产。因此，农业生产要想得到持续发展，就需要农业生产收益要大于出外打工收益。而要想实现农业生产的比较收益，只能是提高农业生产效率，减少农业生产成本。规模化经营、机械化耕作和市场化运作都是农业发展的主要方向，而这些发展都需要根据市场对土地资源进行重新配置。土地资源的市场化配置必然要求土地摆脱目前的制度束缚，从而既可以实现农户收益的最大化，也可以促进土地的规模化经营，提高农地产出与收益，从根本上保障粮食生产安全。 
　　四、农地收益权的核心是土地市场化的收益分配 
　　农地作为一种生产资源，应该有其价值，这种价值不仅体现在农地直接从事农产品生产的现时收益，还包括经济发展带来的土地资源和农地资源稀缺性增加的长期收益。农地的转让就是要把现时收益与长期收益贴现化，用现时的货币价值将近期与远期的可能收益全部体现出来。当然，由于远期的不可预见性，土地价值的贴现率要体现风险性，这一长期地租的贴现价值不可能在农地的一次交易中得到实现，而是在市场的不断形成中得到挖掘和实现。影响农地的价值因素很多，位置、水土条件和生产环境、长远区域规划等因素都会影响土地的价值。这些众多因素决定了土地价值是多样的，难以用一个标准来衡量，也会随着时间变化而出现较大波动。因此，如果农地可以进行充分市场化交易，农地价格与其价值浮动是常态的。农户在农地交易中要保证不吃亏也是很难的，因为这种吃亏与否很大程度上取决于整个经济发展对农地资源稀缺度的影响，而农户是很难估计这一价值的。但是，在一定时间内，农地如果形成一定的交易市场，市场中的土地价值是可以作为农户交易的参考价值。只要农户不是出于家庭生存急需而抛售土地，农地的价值在市场中就会逐渐被发现。正如城市中二手住宅交易价格的形成一样，由于社会环境和政策的变动，不同区段位置、不同时间出手的二手房价格可能有不小的差价。但是，从来没有哪个政府机构会对二手房的交易价格进行干涉，出售与购买双方达成的价格不管是何种原因形成的，都是双方根据各自的需要和对房价的估计而达成的合意交易。这说明，由市场来形成和决定商品交易的价格是可以较为充分地体现商品内在价值和买卖双方意愿的有效做法。
      因此，不应该担心农户在农地交易中会不理性地为了变现而将农地抛售。现在许多农民在外打工，农地的实际收益很小，农户已经可以将户口迁出，但是大部分农民依旧为了保留农地权利而拒绝放弃农地的承包权。这既是对土地保障的考虑，更是因为意识到了农地虽然在目前没有利益，但是长远利益可能更大。 
　　农地的权利要进行规范和清晰的划分，其根本的内容是对农地收益权的划分。农户在意土地所有权的归属，既有对农地进行长期耕作和投入的考虑，也有对农地经营和转让收益的归属考虑。当前，农地经营、流转收益归农户所有已经明确，但是由于农地没有完全明确长久地归农户经营，农地也不能转让，这些因素使农户既不愿意在农地上进行大量投入，也不愿意改善农地的生产条件。 
　　近些年，由于农地流转和土地征用使农地价值不断被发现，农户越来越认识到农地的真正价值不是在生产经营上，而是在土地稀缺性带来的市场价值上。不过，在农地征用中收益分配比例使农户和社会对土地增值收益分配权产生了疑问。农地的征用补偿参照的是农地的农产品经营收益，这在土地转让价值中所占比重非常小。这说明，在土地价值中，农业生产收益只是很小的一部分，真正的增值来自于社会发展对土地稀缺性的认可。这一部分价值增值，过去农户所得很小，在开发商、地方政府和拆迁公司等中分配了。农地的权属不清使最终收益无法进行合理清晰划分，农地征用收益的主要部分没有分配给农民。因此，即便农地进行了精确的划分，农户获得了农地承包权证，但如果该证书不能对相关权益，包括所有权、经营权、流转权、转让权和收益权进行明确界定，农地证书对农民利益依旧起不到保护作用，在缺乏农地市场转让交易情况下不可能发现农地的真正价值。 
　　注释： 
　　①从所有权来说，所有权代表的是对资产的最终权利，即占有、处置和收益权。虽然所有权在行使中可能将这些权利部分转让，但是所有权毕竟还是有最终的决定权的，否则就没有所有权的意义了。我国农地集体所有中规定的“三级所有，队为基础”，把所有权说成是三级所有，实际上没有三个主体都可以拥有一项资产的所有权，所有权也不能划分主辅。这种集体所有权不过是模糊了的所有权，是为政府对农地的最终所有权留了空间。这是政府的有意之为。参见文献[1]。 
　　②一些地区在确权过程中提出要把确权工作办成“确实权，办铁证”，这些口号可以理解，但是在农民对土地的权利没有根本明确的情况下，所谓的“铁证”在政府对农地的最终支配权下就难以得到落实。 
　　③刘奇认为，农户承包经营权抵押是一种物权性的抵押，而流转后的经营权抵押则是债权性的抵押，二者是不一样的，参见文献[3]。实际上，承包经营权与流转后的经营权本质并没有不同，在没有土地所有权的条件下，这种权利受土地所有权的约束。由于不能一次性处置和转让农地承包权，承包经营权与流转后的经营权都是一种使用权和收益权的再分配，其收益只是农地经营收益短期价值评估，而不能对土地市场价值进行估值。因此，承包权抵押价值和后续处置存在巨大风险，抵押权难以实现。 
　　参考文献： 
　　[1]黄砺，谭荣.中国农地产权是有意的制度模糊吗[J].中国农村观察，2014，（6）. 
　　[2]袁铖.农村土地承包经营权流转效率问题研究[J].河北经贸大学学报，2014，（3）：82-89. 
　　[3]郑志峰.当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导[J].求实，2014，（10）. 
　　[4]桁林.李嘉图地租理论破产了吗？——农村公共品供给问题再研究[J].经济经纬，2013，（1）：27-32. 
　　[5]刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）.