明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键

摘要：梳理我国农村土地权利体系历史演变和农民财产权利变化，分析现行农村土地权利体系与农民土地财产权利，提出明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键。 
　　关键词：土地占有权；农民；财产权利；土地权利体系；家庭联产承包责任制；土地征用制度；土地改革；财产权利 
　　中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0099-06 
　　党的十八届三中全会决定提出，要赋予农民更多财产权利，建立城乡统一的建设用地市场，健全城乡发展一体化体制机制。本研究认为，上述三方面内容是相互联系的，赋予农民更多财产权利，尤其是土地财产权利，是建立城乡统一的建设用地市场的基础，也是健全城乡发展一体化体制机制的重要内容。从现实层面看，农村土地权利体系不清晰，而不清晰的权利体系无法为农民带来更多财产权利，也无助于建立城乡统一的建设用地市场，更无法实现城乡发展一体化。基于此，本研究在梳理我国农村土地权利体系历史演变和农民财产权利变化的基础上，对现行农村土地权利体系与农民土地财产权利进行分析，提出明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键。 
　　一、集权官僚制的农村土地权利体系和农民财产权利 
　　从历史上看，中国社会长期处于农业生产方式，土地是农民最重要的生产资料，也是最主要的财产。 
　　土地所有权包括占有、使用、处置、收益等权能，其中，占有、使用、处置、收益的权能可由所有权派生为相对独立的权利，即占有权、使用权、处置权和收益权。占有权是占有某物或某财产的权利，即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一，是行使所有权的基础，也是行使其他三项权能的前提。只有明晰占有权，使用、处置和收益三项权能才能明确。占有权不是所有权，而是由所有权派生的；占有权也不是使用权，它是使用权之上的权利。 
　　由秦到清，中国的社会制度不是“封国土、建诸侯”的封建制度，而是集权官僚制。①中国封建制度的典型是西周时期。秦的集权，首先体现为土地的集权，即将土地的所有权控制在以皇帝为名义的国家手里，废除了之前的领主土地所有权。从土地权利体系看，集权官僚制实现了真正意义的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，以皇帝为名义的国家是天下全部土地的所有权者，集权官僚制就是控制土地所有权的专制。正因为以皇帝为名义的国家拥有土地所有权，所以国家可以定期或者随时收回地主或自耕农的土地占有权；国家也可以根据需要，采取占田制或者均田制；王朝更替，江山易主，往往重新分配土地占有权。因此，“六合之内，皇帝之土”的集权官僚制下，实行的并非地主土地所有制，而是以皇帝为名义的国家土地所有制。② 
　　集权官僚制下，土地的权利关系包括三个层次：国家拥有土地所有权，地主和自耕农拥有土地占有权，无地佃农从地主处租佃土地的使用权。土地所有权和占有权分离，在土地国家所有基础上，地主和自耕农拥有土地所有权派生的占有权。国家以勋田、禄田、职田、养廉田等名义将一部分土地的占有权交给官僚，使之成为土地占有者，官僚因而也是地主。自耕农则因国家的“均配土田”分得一小块土地的占有权。因此，在土地的权利体系中，地主和自耕农是一样的，都是土地占有权者。其差别在于土地数量。 
　　土地占有权是可以买卖的，地主和富裕农民通过买入土地，可扩大自身对土地的占有权。而失去土地占有权的农民只能租地主所占土地的使用权，或出卖劳动力给地主成为佃农或雇农。这样，集权官僚制下农民就分为三种，即自耕农、佃农、雇农。 
　　自耕农拥有土地的占有权，占有与家庭劳动力相适合的土地，有牲畜、农具等其他生产资料，以家庭为单位组织生产，收获物的一部分要缴纳国家赋税，赋税之外部分基本可保证自给自足，实现低水平再生产。自耕农的财产权利主要就是土地的占有权。正因为拥有土地占有权，所以，自耕农在向所有权者国家缴纳了皇粮国税后，剩下的土地出产物的实物或货币形态就归农民拥有。以家为单位的小农经济由此构建。家经济下，土地占有权为农民带来稳定而持续的财产收益。 
　　佃农没有土地占有权，需要从地主处租土地的使用权，他们的生产方式和自耕农相同，不同之处是收获物除了要缴纳国家赋税之外，还要将很大部分作为地租交给地主。据统计，到20世纪上半期，占人口不足10%的地主和富农拥有全部耕地70%～80%，佃农交纳的地租约占其全部收成50%，高的则达到70%～80%。③因为收获物的剩余少，佃农的生活水平一般比自耕农低，并且缺乏稳定的保障，土地使用权随时可能失去。相应地，佃农的财产权利较自耕农而言，也呈现水平低且不稳定的状况。 
　　雇农则是连租种土地的能力都没有，只能长期受雇于地主，以劳动力的出让换取生活资料。雇农是无所谓财产权利的农民。 
　　在集权官僚制的朝代更迭中，农民的上述三种类型也会随之不断变化。一般的规律是，新王朝初建时期会“均配土田”，大量自耕农出现；到了王朝衰落时期，由于赋税日益繁重，土地兼并加剧，佃农和雇农的数量逐渐增多。从其财产权利看，自耕农最充分，拥有土地的占有权；佃农次之，拥有不稳定的土地使用权；雇农最差，已经无所谓什么财产权利了。农业生产方式条件下，土地是最重要的财产。拥有的土地权利不同，是农民财产权利差别的关键因素。这一结论，应成为我们理解新中国建立后，农民财产权利变化的基本点。赋予农民更多的财产权利，也就要从其土地权利着手。 
　　二、新中国的农村土地权利体系演变带来农民财产权利变化 
　　新中国成立前，约有1.6亿人口的地区完成了土地改革。新中国成立后，对尚未进行土地改革的3.1亿人口的地区进行了土地改革。土地改革的实质是在实行土地国家所有制的前提下，废除旧的土地占有权，重新在全体农民中以村为单位进行按人口的平均分配。这可视为中国有史以来最全面、最彻底的“均配土田”。④ 
　　土地改革在农村建立了平等的以人口为单位的土地占有权，消灭了地主，也消灭了佃农和雇农。全部的农民都成为自耕农，即土地的占有权者。
      需要说明的是，土地改革并非土地私有化，分给农民的，不是土地所有权，而是土地占有权。之后的农业合作化和集体化，正是在这个基础上才能展开。如果农民拥有的是完全的土地所有权，则私人所有权具有排他性、绝对性与永久性，国家就不可能推进农业合作化和集体化。正是因为国家掌握了土地所有权，才可以推动合作化和集体化运动由互助组到初级社，又迅速转变为高级社，直到最终建立人民公社。 
　　互助合作组与初级社可视为合作化运动中的组织形式，高级社和人民公社则是集体化过程的组织形式了。互助组一般由三五或十几户农民组成，在劳动的过程中实行换工互助，有的还进行一些技术分工。从性质上看，互助组是具有社会主义萌芽性质的农民合作组织。从财产权利看，互助组中的农民拥有对土地的占有权和其他生产资料的所有权，其财产权利并未因加入互助组而发生变化。 
　　为了解决在农业互助组发展中出现的诸如农村中农化、两极分化、土地买卖、党员思想“退坡”等问题，1951年9月，全国第一次农业互助合作会议召开。会议提出，农业合作包括三种形式：农业互助组、以土地入股为特点的农业生产合作社（即初级社）和社会主义性质的集体农庄（即高级社）。之后，经过毛泽东的修改，上述农业合作形式被明确为社会主义性质依次提高的三种形式，这标志着我国个体农业改造的基本思路形成。 
　　初级社是互助组和高级社间的过渡，农民比较容易接受。1951年，农村共有初级社129个。到了1952年，增加到3 634个，入社的农户为5.72万户，入户农户占总农户比重为0.1%。⑤1953年10月，第三次互助合作会议召开时，农业生产合作社共计14 171个，占农村总农户比重大幅提升至43.5%。⑥ 
　　初级社农民的财产权利包括对土地的占有权和农具、耕畜等生产资料的所有权。其中，土地的占有权派生出使用权，其他生产资料的所有权派生出占有权，农民将上述二者与个人的劳动力所有权派生的占有权联合，构成合作社总体经济权利，农民依据个人权利拥有相应的收益权。在初级社原则中，除包括“入社自愿、耕畜和土地可分红”，还包括重要的“退社自由”的权力。这一权力是农民的个人劳动力和财产权利的主要体现。但是，初级社的规定还没有来得及完全落实，就出现了普遍冒进现象。1954年，初级社发展计划三次改变，发展速度一再加快。到1955年已经脱离农村实际，出现了人为掀起的高潮。 
　　1956年1月，我国农业开始以办高级社为主。高级社与初级社的重要区别就是土地和其他生产资料变为集体占有，取消土地报酬。从此，农业走上了集体化道路，集体制经济出现。集体制经济不同于合作制经济，它的特点是参加者并没有自愿加入、退出权利，表现在劳动力的所有权、土地的占有权、农具耕畜等生产资料的所有权都归属于集体。更加重要的是，农业集体化采取了强迫命令的推行方式，将全体农户按行政区划归入高级社。集体（高级社）成为土地实际占有权者，农民的土地占有权被剥夺，其他生产资料所有权也失去了。农民的财产权利丧失殆尽。