农业发展的目标性、制度变迁的规范性与农地流转的工具性

摘要：中国的农地流转经历了一个逐步探索和认识的过程，先后经历了政策外的允许，到农业生产经营过程中的困惑与探索，再到对土地流转的规范与引导，直至形成现代农业发展与生产方式转变的基本路径这样一个过程。与此相对应，农地制度也发生了家庭承包责任制、土地承包经营权（平分地权）、新型农业经营体系构建三次质的变迁。所以，对土地流转的认识必须与农地制度的变迁结合起来，才能准确理解其内涵和把握其实质。农地流转是一个政策工具，现代农业发展是其根本目标，农地制度的变迁是一种规范化的要求。经济新常态是我国经济发展过程中的战略性调整，为现代农业发展提供了机遇与环境。现代农业发展的基本内容是新型农业经营体系的构建，以及在此基础上的新产业、新业态和新模式，这一目标的实现需要在农地制度变迁规范约束下的土地流转。 
　　关键词：农地流转；农地制度；政策工具；强制流转；现代农业经营体系；农业现代化；经济新常态；粗放增长 
　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0091-08 
　　一、引言 
　　2014年中央经济工作会议提出了经济发展新常态的总体判断，即我国经济增长从高速增长转向中高速增长，经济发展方式从粗放增长转向集约增长。经济新常态的根本重在方式转换与结构调整，更加凸显了农业农村发展的基础性和必要性。从经济发展的总体来看，农业现代化是“四化”协调发展的短板，已经出现经济发展基础不稳与发展空间受阻的迹象（即粮食安全隐患与农村内需不足）。发展经济学研究表明，在经济起飞过程中不能忽视农业发展对经济增长的贡献，否则会引起“粮食问题”与“收入问题”（速水佑次郎和神门善久，2009；胡霞，2011）；工业化不仅包括工业本身的机械化和现代化，而且也包括农业的机械化和现代化。农业一方面为推进工业化做出重要贡献，另一方面农业和农村本身又是工业化和经济发展的重要内容（张培刚，2011）。从发展的现实情况来看，由于多年来在事实上实施的经济赶超与工业化城市化偏向战略，农业农村对城市工业的贡献已经造成了严重的“透资”：农业资源偏紧和生态环境恶化的制约日益突出，农业可持续发展堪忧；务农劳动力素质结构下降，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题严重，农业发展基础不稳；农业生产方式小农痕迹严重，成本“地板”与价格“天花板”，农业产业化发展动力不足；区域布局与资源禀赋“错配”，北粮南运与南水北调并存，经济主体功能区发展不力；社会公众对生态环境和农产品质量安全的需求进一步凸显资源压力（韩长赋，2015）。新常态经济发展内在本质的提升，特别是现代农业发展稳基础与拓空间的功能定位，促使人们对发展方式和发展政策进行更为理性和现实的思考。2015年中央一号文件在农业基础地位、农业产业化、农业技术进步、农业生态功能、农村发展动力、农村制度供给等方面提出了更加贴近现实的政策措施。这就是说，在经济发展新常态下，如何从农业的可持续发展、农业产业化提升、农民收入增加、农业生态环境保护等多个方面提出现代农业发展的“高品质”内容，而围绕这些发展内容又应该如何具体地转换生产方式也“赋予”了新的约束条件。基于这一基本的认识，笔者试图从新常态的视角对土地流转与现代农业发展做一新的解读。 
　　二、农地流转的缘起及其政策演变 
　　（一）农地流转的缘起及其不同阶段的任务 
　　农地流转是指农地经营权从使用效率低的所有者手中向使用效率高的经营者手中转让，提高土地使用效率，为无地或少地的经营者提供经营条件和就业出路，并为丧失耕种能力的所有者提供收益的一种资源配置方式和行为（克劳斯·丹宁格，2007）。我国的农地流转是指在我国农村土地家庭承包责任制的制度框架下，农户将农地经营权转让给其他经营主体的资源配置行为，是我国农地制度发展和完善的一种基本路径。我国的农地流转从1978年家庭承包经营制度开始实施起就已经出现，并一直在农户之间自发地进行（李昌平，2012）；但直到20世纪90年代农地撂荒和“三农”问题凸显之后，才真正引起决策层和理论界的重视，将农地经营权流转纳入合法的轨道；而将农地流转与农业现代化和城乡一体化发展联系在一起更是新世纪之后，特别是十七届三中全会和十八大之后的事情。我国的农地流转与一般的土地资源的配置不尽相同，除了更好地利用农地资源这一最基本的功能之外，在不同的时期还具有不同的任务导向，具有农地制度完善和现代农业发展路径探索的功用。 
　　1. 自发流转到政府认可阶段。这一阶段主要解决的问题是对土地承包经营权流转的制度认同。我国土地经营权流转首先是在农民之间的代耕兴起的，主要是解决外出务工农民无法对承包地进行耕种的问题，经历了一个政策外允许到政策内许可的过程。实施家庭承包经营之后，农民的生产劳动约束相应地减少，除了农业生产之外，还可以走出土地从事一些非农产业。这样，随着部分农民和家户对非农就业的增加，就出现了其耕地无人耕种的情况。在家庭承包经营初期，一方面承包地具有明确的生产责任与义务（上交公粮与相应的税收），另一方面，农业生产需要大量的人工投入，于是，只好将自己的耕地让亲邻代耕。1984年中央1号文件首次明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1987年中央5号文件第一次提出，在有条件的地方积极稳妥地推进土地适度规模经营，1988年第七届全国人大常委会对《宪法》进行修改，规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”使土地流转从法律和制度上得到认可。 
　　2. 积极探索与规范流转阶段。在这一阶段，土地流转出现了强制、诱致、偏离等问题，相应地，解决的主要措施是土地流转制度的规范化。第一，“强制流转”用于解决土地撂荒问题。20世纪90年代之后，随着市场化改革的逐步深入，我国经济在总量、速度和结构上都呈现出前所未有的发展，形成了对农村劳动力的巨大需求和人口流动的强大引力。在这种情况下，农业经营与非农就业相比处于严重的劣势地位，很快使农业生产呈现为可有可无的“副业化”状态。此时，由于农业税还没有废除，成为农民的严重负担，让亲戚邻居代耕需要缴纳相应的农业税和附加费，无人愿意耕种，结果只好让土地撂荒。为了解决这一问题，乡村政府迫于粮食生产的责任与任务（交纳公粮），只好将部分撂荒耕地强制收回，重新分配给在村务农的农民，形成强制性流转（李昌平，2012；张曙光和程炼，2012）。第二，诱致引导推进农地适度规模经营。家庭承包经营主要从制度方面释放了农业生产力，但在技术方面也带来弊端，比如，土地细碎化、农业技术进步的滞缓、农业的产业化经营等问题，以及与此相应的农业收入提高缓慢所形成的农业兼业化与副业化问题。这就需要通过土地流转来遏制土地的细碎化经营，形成适度规模经营。早在1994年，农业部农村改革试验区办公室就指出“在经济发达地区，随着客观条件的成熟，应当主动地打破分散、均田的小规模土地经营方式，推进土地适度规模经营，这是促进农业长期稳定增长和由传统农业向现代农业转变的重要保证”。①通过土地流转来解决家庭生产的细碎化问题，既坚持了家庭承包经营的基本制度内核，又为现代农业规模化生产打开一个成长的缝隙。第三，农地流转的纠偏与粮食安全问题。市场经济体制取向改革形成之后，中国改革的主要任务集中在城市，农村的改革基本处于停滞状态，甚至用城市经济的思路来解决农村问题，没有注意到农业生产的基础性和粮食供给准公共产品的特征。于是，在市场势力的冲击下，城乡差距进一步拉开，乡村区域经济很快丧失活力，形成了严重的“三农”问题。特别是，粮食生产出现两次大幅下滑和长时期内的低水平徘徊②，粮食安全再次成为社会发展问题。张宏宇等认为（2002）土地流转速度的加快，与其说是各方面积极因素推动的结果，不如说是土地经营的比较收益低下和土地负担过重所致。虽然在新世纪通过粮食税收的减免以及各种农业补贴，使农业生产逐步回升并取得“十一连增”的喜人成就。但是，冷静观察发现，不仅部分耕地处于粗放过度利用状态，而且同时在流转的土地中，又存在大量的农地“非农化”、农地“非粮化”现象。如何保障粮食安全，需要对土地流转进行宏观的把控与顶层设计。
    3. 形成共识与目标取向明确阶段。这一阶段对土地流转已经有了比较全面和理性的认识，在土地流转上已经形成了现代农业发展与城乡一体化的目标取向，并进行了相应的政策设计。首先，现代农业发展与新型农业经营体系的构建问题。2007年中央一号文件提出“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营方式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”的发展思路，全面阐释了现代农业的内涵。2008年党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。“家庭经营要向采用先进科技和生产手段方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。由此可见，土地流转与规模经营、现代农业经营体系的构建结合在一起。其次，“三农”问题的根本解决与城乡一体化的发展目标。农业是农村的基础产业，农业、农村、农民的发展是联系在一块儿的，必须通过现代农业产业化的发展来解决农村经济社会发展问题，解决农民收入水平提高与城镇化移民问题，所以，党的十八大提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本出路。十八届三中全会《决定》进一步强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，提出了“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民更多财产权利”“建立城乡统一的建设用地市场”“保障农民公平分享土地增值收益”“推进农业转移人口市民化”等内容和政策，发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用。这些政策内容将土地流转与城乡一体化的发展联系起来。 
　　（二）土地流转政策日趋明确与规范 
　　与土地流转由自发到自觉地发展过程相适应，土地流转政策经历了一个从政策内的例外，到政策和法律的许可，再到规范与引导，成为一个重要政策工具的发展过程。特别是，21世纪11个中央一号文件以及2008年之后密集的土地流转方面的政策措施，使土地流转有了明确的目标导向和负面清单，进入一个规范和理性的发展轨道。经过不断的探索，无论是学术界还是政策层面与实践层面都形成基本的共识：土地流转必须以现代农业经营体系的构建为首要任务，以农地制度的变迁为基本规范，以工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展为根本目标。 
　　2007年中央一号文件明确要求培育农业经营主体，积极发展专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2013年中央一号文件要求，在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上，着力构建新型农业经营体系的目标任务，将家庭农场与专业大户、农民合作社并列为新型农业经营主体加以扶持。2014年11月20日出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下面简称《意见》）则更为明确地提出，“重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”与此相应，在土地流转上逐步提出规范性要求。2013年中央一号文件提出，“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展规模经营。”2014年11月20日的《意见》中提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。 
　　在对土地流转进行规范性引导的同时，针对土地流转过程中出现的问题也进行了纠偏，并给出了不符合发展要求的“负面清单”。2005年中央一号文件提出，“不得随意收回农户承包地或强迫农户流转承包地”。在实践中叫停了“两田制”“反租倒包”的作法。2009年中央一号文件提出土地流转“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2013年中央一号文件进一步规范为“四个不”：不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。2014年11月20日的《意见》在重申“四个不”内容的基础上，进一步提出如下禁止性的行为：“农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”“严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。