我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量

摘要：承包地退出补偿是对离农农民放弃合法土地权益所造成效用价值损失的合理补偿，是增强离农农民承包地退出内在动力的客观要求，有利于促进城镇化和农业现代化。目前，我国各地在统筹城乡改革试验中对离农农民承包退出补偿的探索，存在补偿依据不清、补偿构成不合理以及补偿资金不足等问题。承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的所有效用损失进行的补偿，应包含对承包地的“生产资源价值”“保障价值”“财产预期价值”和“其他价值”的补偿。目前我国各地农民的离农程度、离农类型差异较大，应分情况、分类别建立差异性的承包地退出补偿制度。 
　　关键词：离农农民；承包地退出补偿；土地生产效用；土地保障效用；土地财产效用；土地心理效用；补偿构成；补偿依据；农民退休制度 
　　中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：16748131（2014）05004006 
　　一、引言 
　　离农农民是指以集体成员权拥有承包地而从业和收入不依赖农业的农民群体，主要包括离开农业生产从事非农劳动的务工经商人员及其家属、升学和参军离农等人员。离农农民承包地退出是我国新型城镇化过程中无法回避的现实问题（刘同山 等，2013）。改革开放30多年来，中国农村人口向城镇大量转移，导致大量承包地粗放经营和撂荒蔓延，不利于城镇化与农业现代化的进一步推进。党的“十八大”提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》也指出：城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，要健全农业转移人口落户和市民化推进机制。在建立健全离农农民城镇进入机制的同时，必须建立科学的离农农民农村土地退出机制，才能增强离农农民自愿城镇化动力，为发展现代农业腾出宝贵的土地空间，促进城镇化和农业现代化协同发展。 
　　近年，随着城镇化进程的加速，离农农民承包地退出开始成为学界、政府和农民关注的重点、难点问题。综观现有研究，有关承包地退出的研究主要集中在退出机制、退出补偿与退出意愿及影响因素等三个方面：吕天强（2004）、楚德江（2011）和王建友（2011）认为，现行农村土地家庭联产承包责任制中缺乏承包地退出机制，农民主动放弃承包地不能得到相应补偿，缺乏退出的有效激励。钟涨宝等（2012）认为，建立健全农村土地承包经营权退出机制是现实需求、制度反思和政策考量的结果。滕亚为（2011）研究认为，重庆户籍制度改革中的土地退出补偿存在补偿标准不统一、偏低和退出程序与远期考虑不足等问题。罗必良（2013）认为，农民对土地的依赖性显著降低，土地保障功能替代机制逐步形成，土地退出不是一个简单的福利保障功能及其替代问题，农村土地制度变革应该从保障农民的土地福利功能转向强化农民的土地财产功能。一些学者，如吴康明（2011）、 罗必良等（2012）、王兆林（2013）、张学敏（2013）、王同山（2013）、郑兴明（2014）还从退出损失、地权期望、退出能力和退出风险等多视角对农民承包地退出意愿进行了研究。但上述文献缺乏对承包地退出补偿依据、标准等的深入研究。本文将根据几个典型的统筹城乡改革试验区在农民承包地退出补偿方面的实践探索，分析其存在的问题，进而对离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量进行探讨，以拓展相关研究，并为有关农民承包地退出的理论研究和实践操作提供参考。 
　　张学敏：我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量 
　　二、统筹城乡改革试验区对农民承包地退出补偿的探索 
　　早在2006年，中央就提出“统筹城乡发展”，寻找解决“三农问题”的新思路。重庆、成都、浙江嘉兴等统筹城乡改革试验区，积极探索农民市民化与承包地退出新路径。2006年，成都的统筹城乡改革从“双放弃”（放弃宅基地和承包地）转向到“持地进城”；2008年4月，浙江嘉兴实行“两分两换”，即将农民宅基地和承包地分开，将搬迁和土地流转分开，用宅基地置换城镇的房产，用土地承包经营权置换城镇的社会保障；2010年8月，重庆启动户籍制度改革，发起农民以“土地换户口”的城镇化改革，计划3年内1 000万农民脱下农村“三件旧衣服”（承包地、宅基地和林地）换上城镇“五件新衣服”（就业、住房、教育、养老、医疗），转户进城成为市民。 
　　我国各地的统筹城乡改革试验，通过户籍、土地和社会保障制度等联动改革，纷纷出台了农民承包地退出的补偿办法（见表1），对承包地退出的补偿标准进行了量化。从表1可以看出，各地承包地退出补偿标准大体上可分为3 类： 
　　成都、重庆的补偿标准=剩余年限×年平均流转收益×面积 
　　安徽铜陵的补偿标准=剩余年限×（年平均流转收益+惠农补贴）×面积 
　　陕西的补偿标准=固定年限（10年）×（土地流转费用+农业直补的平均值）×面积 
　　根据上述补偿标准，各地在补偿依据的选择上趋同于以农业用途不变条件下承包地使用权流转的地租收益为基础，安徽铜陵还考虑了农业补贴收入，陕西虽考虑了农业补贴收入但把补偿年限缩短了8年因为2028年为二轮承包到期年，以2010年为计算基期年，剩余年限尚有18年，按10年固定年限计算，尚差8年。早退要吃亏，晚退更有利，鼓励晚退。。 
　　三、试验区承包地退出补偿的进步性与存在的问题 
　　各地关于承包地退出补偿的探索的历史进步性值得肯定：承包地自愿退出从“无偿”走向“有偿”，转户退地农民的土地产权利益得到部分保护。各地的统筹城乡改革实践都突破了《农村土地承包法》关于“农业转移人口转户进城无偿退地”的政策局限，政府认知已从“集体土地无偿承包就该无偿退还给集体经济组织”走出，承认承包地退出对农业转移人口存在的利益损失，愿意进行补偿，且试图在“制度改革”“土地产权对价”与“退地主体社会保障”三者之间建立起承接联动关系。 
　　但是，各地在确定承包地退出补偿标准时主要考虑了对退地造成的现有直接经济损失的补偿，补偿资金也主要用于购买农业转移人口的社会保险，没有考虑承包地的其他保障效应和心理效用，而且政府承担补偿过高也导致在具体实践中存在难以执行和推广应用的问题。具体来讲，目前关于承包地退出补偿的实践还存在以下问题。
    　（2006年）符合限制条件可参与“双放弃”（承包地和宅基地），农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。据计算，政府对“双放弃”的每个人补偿高达12万元，可享受与城镇居民同等的养老、医疗、教育等社会保障。 
　　安徽铜陵 
　　（2009年）对自愿退出承包地、林地的，补偿标准按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益（含各级惠农补贴）确定，其具体办法和补偿标准由县、区人民政府根据实际情况制定。家庭部分成员迁移到城镇居住的，其家庭的承包地、林地可继续保留，并保留其在以后整户退出时获得承包地、林地的相应补偿或收益的权利。待整户退出承包地、林地时按整户退出时的标准补偿。 
　　重庆忠县 
　　（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿：（1）农村居民自愿转户并退出其承包地使用权和承包权给予一次性补偿（附着物不予补偿）；（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出承包地时获得的相应补偿的权利，不再享有承包地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿；（3）承包地（含自留地）的补偿标准：承包地（含自留地）退出按每年600元/亩补助。 
　　重庆丰都 
　　（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。不分土类和等级，统一按500元/亩·年的标准执行。