我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量

　　重庆南川 
　　（2010年）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的转户居民退出的承包地，由区政府明确的国有土地储备机构按照同时期征地政策给予补偿；扩展边界范围外的承包地退出补偿标准：城镇经济带300～600元/亩·年，北部生态农业园区250～500元/亩·年，南部特色旅游区100～500元/亩·年。 
　　陕西韩城 
　　（2010年）退出承包地补偿标准依据农户实际退出的土地面积，按照收回当年的农村土地流转费用加农业直补的平均值以10年计算，主要用于农村居民在城镇落户后医疗、养老保险等费用补贴。我市农村承包地分三个类型：水浇地、川塬旱地、山地。2010年土地流转费用平均分别为水浇地每亩350元、川塬旱地每亩300元、山地每亩200元，农业直补平均值每亩58元。以10年计算，即我市2010年至2011年进城落户农民退出承包地补偿标准依次为：水浇地每亩4 080元、川塬旱地每亩3 580元、山地每亩2 580元。以后每年标准由市农业局核准当年土地流转费用平均值后公示执行。 
　　陕西汉中 
　　（2010年）退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用+农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，补贴标准由各县区人民政府根据省上补助标准并结合当地实际确定。 
　　资料来源：根据相关政府的网站资料整理。 
　　1.补偿依据不清 
　　显然，各地对承包地退出补偿，仅看到了现有直接显性的经济损失，没有看到离农农民承包地退出的福利等间接经济损失和非经济损失，即仅对承包地使用权流转收益损失以及农业补贴损失进行补偿。离农农民承包地退出补偿的目的，在于激励其将粗放经营、撂荒等低效占有的承包地释放出来，从而优化农地资源配置，为农业现代化规模经营创造条件，确保国家粮食安全。对离农农民承包地退出的补偿，从土地产权视角看，应是离农农民承包权退出的地租收益和福利收益（包括保障和农业直补等）损失补偿；从效用价值视角看，宏观上包括土地规模经营、耕地质量保护、生态保护和国家粮食安全等正效用价值的成本分担，微观上包括离农农民承包地退出的生产、保障、财产和心理效用价值损失的回补。 
　　2.补偿构成不合理 
　　各地对承包地退出补偿依据认识的局限导致补偿构成仅包含了“一定年限”“年均收益”（流转收益或流转收益+农业补贴）和“面积”三项指标。 
　　“一定年限”，无论是选择“剩余年限”，还是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限数量假如建立了“农民退休”制度，则其承包地收益年限至少应是退休年龄与现有年龄的差值。 。我国《农村土地承包法》规定，只要农民身份存在，承包到期后，拥有“继续承包权”，因此，农民承包地的收益年限不仅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指标的选择不合理导致承包地退出补偿仅对高龄农民有激励。如重庆的承包地退出制度对40岁以上的农民有激励作用，认为退出承包地“比较划算”；而对青年农民，尤其是农村户籍大学生没任何吸引力。 
　　“年均收益”，无论是选择“年平均流转收益”，还是“年平均流转收益+农业补贴年收益”都低估了承包地的实际收益。首先，我国土地使用权流转市场发育不足、流转量少、供大于求，而且普遍存在的“赠与流转”本身就没收益，导致年平均流转收益指标的计算本身偏低。其次，关于农业补贴年收益，一方面，随着农资价格的上涨，我国农业补贴年年上涨，趋势明显；另一方面，对离农农民而言，农业补贴本就不应该补给这部分承包人，而应补给实际经营者。最后，承包地养老、失业等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指标中都没有体现出来。 
　　3.补偿资金不足 
　　在各地的实践探索中，承包地退出路径设计为：离农农民把承包地退给集体经济组织，集体经济组织再组织承包给新的规模经营主体，然后用出租收得的租金支付补偿费。按照这种退出补偿逻辑，集体经济组织需要先垫付补偿款给退地离农农民，或者等待出租后才能支付。但是集体经济组织，尤其是农区集体经济组织并没有经济来源，没有资金垫付能力和农业用途土地的集中整理经营能力。重庆市政府在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》第二十五条规定，由集体经济组织出资补偿退出的承包地，集体经济组织可以统一经营使用，通过流转等方式筹措土地补偿资金或在重庆农村土地交易所交易。但实际上承包地集中交易费高，流转也较困难，对集体经济组织和基层政府也缺乏有效激励，补偿资金不能得到保证，导致补偿资金短缺，难以落地执行。 
　　四、离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量 
　　明确补偿依据是完善离农农民承包地退出机制需要首先解决的问题。承包地是我国法律赋予农民的合法土地，退出承包地意味着合法土地权益的放弃，所造成的效用价值损失理应得到补偿。我国离农农民承包地具有多重效用价值，包括生产效用、失业和养老等土地保障效用、租金收益和预期增值等财产效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的生产、保障、财产和心理等承包地效用价值损失进行的补偿。 
　　1.离农农民承包地退出补偿的构成 
　　（1）承包地生产资源价值。从我国承包地的土地产权看，农民的承包权具有集体经济组织土地所有权份额，是准所有权。马克思地租理论认为，土地都存在绝对地租，是土地所有权享有者凭借所有权的垄断所取得的地租，是土地所有权在经济上的实现；同时，承包地的自然条件差异形成了级差地租，是承包合约关系的经济价值体现，也是承包地本身具有的生产资源价值。 
　　（2）承包地保障价值。我国农民的承包地归集体经济组织所有，农民的社会保障责任由集体经济组织承担，集体经济组织以将其所有的土地均等分配给集体经济组织成员的方式来体现对农民承担的保障，形成了承包地的保障价值。离农农民承包地的土地保障价值主要体现在两方面：一是失业保障价值。一旦离农农民非农失业，还可以回到农村耕种承包地，以保障家庭基本生存。二是养老保障价值。由于我国社会保障体系不完善，离农农民绝大多数从事不稳定的体力劳动，且没有城镇养老保障，若年老不能从事非农劳动，回到农村还可再耕种土地。 
　　（3）承包地预期财产价值。一是承包地出租的租金收益，随着农业现代化水平提高，土地集中规模经营边际产出提高，规模经营土地需求上升将带来农地租金上升；二是工业化、城镇化扩张，土地征用带来的巨额增值以及增值分配中农民所占比例提高的预期。 
　　（4）承包地心理价值等其他价值。包括劳动享受的快乐、心理眷念、心理安全感等所带来的其他非经济价值。