西部贫困地区农村低保实施问题与思考

摘 要： 农村居民最低生活保障制度的实施对于西部贫困地区具有特殊重大意义，但也面临诸多亟待解决的现实问题。这些问题既是农村低保制度体系自身不完善的表现，也是该地区农村社会文化生态和治理环境不足的集中反映。推进该地区农村低保事业的健康发展需要立足于农村低保制度的宗旨，进一步完善低保制度体系和加强经济文化建设，提升贫困群众的自我发展能力，逐步实现脱贫致富。 
　　关键词： 西部； 贫困； 农村； 最低生活保障制度； 甘肃省 
　　中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0107-04 
　　农村居民最低生活保障制度，是国家和社会对于合法收入不能维持基本生活需要的农村贫困人口实施的社会救济制度。它是一种“兜底性”的制度设计，旨在解决农村最贫困人口的最基本生活问题。它对于维护社会稳定、改善贫困人口的生活状况、缩小收入差距、促进贫困地区经济社会发展等具有重大作用，是农村社会保障制度的三大基石之一，是社会重要的“稳定器”和“安全阀”，也是社会主义制度优越性的重要体现。这一制度在20世纪90年代开始试点，2007年在全国范围内实施。对于广大西部贫困地区而言，这一制度不仅具有广泛的社会保障作用，而且具有扶贫开发的功能，因而具有特别重要的意义，引起农村群众的广泛重视。国内有学者分析财政支农对于农民收入的关系后也认为，不同的财政支农项目对农民收入的影响具有显著差别。财政支农构成中， 农村救济费支出对农民增收的影响最大。[1] 由于我国的贫困地区主要集中在西部地区，根据《中国农村贫困监测报告2011》的数据：“分东中西部地区来看，2000年至2010年西部地区贫困发生率明显高于中部和东部，农村贫困人口的三分之二仍集中在西部地区。” [2] 因而，低保制度实施的主要场域和难点也在西部贫困地区农村。 
　　农村居民最低生活保障制度的实施有效地缓解了西部地区农村的贫困，改善了贫困人口的生活状况。但其实施中也面临诸多具体矛盾和问题，成为当前引起西部农村社会矛盾的重要发源地和社会各界关注的热点。为深入了解西部贫困地区农村该制度实施中的问题及原因，笔者于2013年1-2月间，对甘肃省临夏回族自治州K县X村部分低保户及若干非低保户进行了走访调研。 
　　一、样本区农村低保实施的基本状况 
　　临夏回族自治州K县在西部贫困地区具有一定的代表性。该县位于黄土高原向青藏高原的过渡地带，平均海拔约2000米，自然条件相对恶劣。多民族集聚，多宗教交汇，有回、汉、东乡等九个民族，其中少数民族约占56%，汉族约占44%，伊斯兰教、佛教、道教等宗教并存。经济社会发展相对落后，农业是主要产业，农业人口约占总人口的94%。2012年全县农民人均纯收入3184 元，约为甘肃省农民人均纯收入（4506.66元）的77.3%和全国农民人均纯收入（7917元）的40.2%，被列为国家扶贫工作重点县，纳入六盘山集中连片特困地区，2007年K县开始实施农村低保制度。 
　　根据《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》规定，农村居民最低生活保障对象原则上分为四类：一类，主要成员重度残疾、缺乏劳动力，基本没有收入来源的家庭；家庭主要成员常年患病，经济负担沉重，严重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭变故造成无法维持基本生活的单亲家庭。二类，家庭生活比较困难，且需要政策扶持的计生两户和供养大学生的家庭。三类，虽有劳动力，但因家庭成员残疾或多病，导致维持基本生活困难较大的家庭。四类，其他难以维持基本生活的困难家庭。农村居民最低生活保障标准，由市州或县级人民政府根据维持当地农村居民基本生活所必需的衣、食、住、用、行等费用确定，并报上一级政府备案后公布执行。农村居民最低生活保障标准要根据当地经济发展及生活必需品价格变化适时进行调整。2011年全省农村低保平均保障标准1096元/年，平均补助水平为每人77元/月；2012年全省农村低保平均保障标准为1488元/年，平均补助水平将达到每人89元/月。K县根据有关规定，将低保分为四种类型。2012年该县一类标准每人每月补助124元，二类标准每人每月补助82元，三类标准每人每月补助65元，四类标准每人每月补助47元。低保户每6个月凭一折统从农村信用社亲自领取现金，他们所领到的救助金主要用来维持基本生活，其次用于医疗和子女教育。 
　　二、西部贫困地区农村低保工作中存在的突出问题及原因分析 
　　西部贫困地区农村低保起步较晚，制度体系尚不完善，实施中产生诸多矛盾，主要有以下几个方面的问题。