西部贫困地区农村低保实施问题与思考

　　（一）政策信息不对称，农民群众认识不准确 
　　乡（镇）政府、村委会公布了低保政策的条例，但由于西部农村农民受教育程度低，文化素质普遍较低，不能准确理解低保救助目标、救助条件以及申领程序等。在调查中，当被问及是否了解低保政策时，大部分调查对象表示说不清楚。有的村民表示刚听到村干部宣传低保政策时，以为只是空话，当看见有村民领到低保金时，才相信其真实性，后悔没有申请。但对于什么样的条件可以申请、评审的标准是什么、具体的程序是怎样的、各乡各村有多少名额，村民并不清楚。没有被批准的申请人总抱有不平的心态。不少农村群众对低保的性质理解存在严重偏差，认为是“生活补助”或者其他应得的收入。不问自己的家庭经济情况是否符合条件，没有纳入低保的农民一般把原因归结为基层干部的腐败或自己没背景没关系。得到较低档次救助的低保户不仅认为低保是自己应得的，反而感觉得到的少了。有的得到低保救助贫困村民的则以低保为荣，认为自己有本事，拿“国家的钱”了，即便自己家庭条件改善了也不愿退保。更多村民希望获得低保户身份，因为这个身份可能有越来越高的“含金量”和便利条件。但毕竟能纳入低保的是少数，由此引起农村居民心理失衡，不少农民千方百计争取低保，甚至到村委、乡政府去闹事。 
　　（二）农村低保覆盖面窄、标准低 
　　由于经费短缺，而西部贫困地区农村需要救济的人多，相当部分贫困家庭即便真贫困也得不到救助。据政府资料统计显示，2012年临夏州贫困人口规模为90.02万人，贫困面达42.5%，然而农村纳入低保的只有45.99万人，覆盖面仅为26.6%。可见有相当一部分贫困人口未被纳入低保，而实际纳入低保的大多数是计划生育户和以前的特困户，一般的相对贫困户难以被纳入。另外，救助标准最高的只有每人每月124元，最低只有每人每月47元，对于贫困程度较深的农村居民，只能是杯水车薪。据民政部公布的2014年的最新数据，K县5月份农村最低生活保障支出水平为103.67元，低于全国平均水平113.97元。[3]
    （三）低保对象认定难以精确 
　　虽然K县制定了《农村居民最低生活保障暂行办法》，但政策与农村实际存在较大差距。一是对贫困家庭收入核算难以准确。农户收获的农产品不仅难以准确计算数量，而且难以科学计算其价值，自家消费掉的自产农产品更是无法统计和核算；农民务工或临时性收入也难以统计。因而评审低保户缺乏客观依据，只能依据主观感受。二是农“户”的界定缺乏科学依据。低保认定以“户”为单位，而“户”在农村难以精确认定的概念，可分可合，可大可小，目前还缺乏相应的法律规范。有的一家几代人之间分开居住；有的老人在不同时间与不同子女生活在一起；有的老人、残疾人等虽有赡抚养人，但并不居住在一起，时分时合；迁徙、收养、去世、生育、娶嫁、离婚等都引起家庭状况的巨大变化。三是贫困认定难。什么是贫困？怎样认定贫困？这本身是一个复杂而又多变的问题，至今没有一个完全准确的标准。目前对贫困的认定主要从收入来确定，但贫困不仅与收入相关，还直接与家庭支出相关，可目前农村还没有关于农户收入和支出的统计制度和组织。有的家庭收入低可看上去不贫困，有的看上去贫困实际却不贫困；有的家庭因突发疾病、子女升学、赡养老人、遭遇灾害或意外事故等突然陷入贫困；有的农户虽然确实贫困，但其贫困是懒惰或其他不良习气如酗酒、赌博、抽大烟等造成的。目前，绝对贫困已基本消除，相对贫困凸显，而相对贫困户与非贫困之间界限模糊。在西部贫困地区农村，相对贫困户所占比例较大，这部分家庭介于贫困与非贫困之间，纳不纳入低保都有理由，他们往往成为评议的难点，也是产生不满情绪的主要群体。 
　　（四）动态化管理滞后 
　　贫困是动态变化的社会现象，因而低保名单也应该随着低保户家庭经济情况的变化而及时调整。事实上，低保名单及时变动十分困难，特别是退出机制难以落实。调研发现，大部分低保家庭不愿主动退出低保。有的被救助者去世了，其家人仍然在领其救助金；有的老人去世了，婴儿出生了，却以婴儿顶替老人的名额；有的女儿出嫁了户口没转走，家人仍然在领其救助金；还有的已经被救助了多年，家庭经济状况明显好转，却不愿退出等等，诸如此类，不一而足。调研还发现，在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的约占50%左右，部分低保户养成了“低保依赖”，不愿放弃福利待遇，宁可不劳动或少劳动。另外，村委会处于国家权力体系的最底层，缺乏足够的权力和力量对抗各种非正式组织力量甚至农村强势家庭，为保护自己个人利益，明哲保身，不敢轻易触动既定利益格局，即便明知不合理也装作看不见。 
　　（五）引致新的道德风险 
　　改革开放以来，家庭联产承包责任制下形成了农民“多劳多得、少劳少得、有劳动能力不劳不得”的分配价值观念，而低保制度的实施使得这种观念受到挑战，因为低保的获取不需付出劳动或代价。这导致很多村民竞相争夺低保名额，有的村民甚至与村干部发生肢体冲突，有的不惜拉关系走后门，有的则找借口强夺硬要。部分赡抚养义务人借口低保而推脱赡抚养义务，或者与需要赡养抚养的老人、残疾人分户或分住；而有的子女甚至侵占老人的低保金；有的抱贫守困，不愿积极劳动，担心丢了低保，此类不道德现象严重损害了乡村的社会风气和公平正义。