西部贫困地区农村低保实施问题与思考

　　（六）行政化色彩浓厚 
　　低保本是维护贫困人口最基本生活水平的救济措施，但在实践中往往屈从于地方社会管理的需要，转化为管理农村社会的行政手段。由于乡镇政府权力的弱化和农村村民自治，农村的基层组织实际上失去了对农村社会刚性的组织动员能力，村干部往往要依靠个人的威望或关系动员农民。袁松（2009）认为：“取消农业税， 实行村账乡管/ 村账镇审之后， 大部分的中西部村庄掌握的治理资源都很有限，村集体能够拿来掌握村组干部， 支配村民行动的自主资源几近于零……实际上， 在中国乡村公共权力的支持系统是私人化的， 是公共权力行使者——基层干部与他们的支持者之间的一种关系网络。”[4]低保的实施则为基层干部提供了驾驭农村社会和推进工作的有效手段。低保往往与计划生育、拆迁征地、综治维稳等核心工作捆绑在一起。部分计生户特别是独生子女户、二女户，公共设施建设占用其承包地或房屋的征地拆迁户、需要特殊照顾或安抚的“钉子户”、“上访专业户”等往往被给予低保，而这部分农户可能并不符合低保条件。调研中发现，很多低保户是独生子女户、二女计生户、结扎户、拆迁征地户等。同时，低保户也成为基层干部可动员的社会力量，村里不少公益劳动（如扫马路）往往安排给了低保户。低保行政化反映了农村社会治理中的艰难窘境和低保制度自身的不足。 
　　（七）相关法制体系不健全 
　　农村低保的具体实施主要依据是县级政府的《农村居民最低生活保障暂行办法》，而这个办法的制定是依据国务院、省、市政府的行政法规或部门规章，不仅法律阶位较低，而且缺乏相关的配套制度，尚未形成严密的制度体系，执行力相对较弱。另外，各地区之间不一致，跨行政区域的协调难以实现。 
　　三、完善西部贫困地区农村低保制度的对策 
　　完善西部贫困地区农村低保制度，应立足于低保制度的宗旨，回归其本真，落实其“兜底”的保障功能，并推进贫困地区农村内生性发展能力的提升。 
　　（一）加强农村精神文明建设，奠定低保健康发展的文化土壤 
　　文化是制度的根基，西部农村低保制度实施中的尖锐问题与农村精神文明发展滞后有着密切的内在联系。经济贫困地区一般也是文化教育落后地区，群众接受新事物、新观念相对较慢。低保制度作为一个新事物，不少农村居民对其认识还不清楚、准确，特别是部分群众以朴素的“实惠”观念来衡量低保，并把救助金视作国家补助，以获得低保为荣。部分人对低保的依赖情节也反映出农村居民的文化素质低下。因而，搞好低保工作必须从“治愚”、“扶志”入手，提高农村居民的文化素质，特别是要提高其社会主义道德素质和法律素质，为低保的顺利推进打好思想文化基础。 
　　同时，相关部门和农村基层组织要加强低保政策的宣传、解释工作，以生动直观、喜闻乐见的形式让农村群众了解低保实施的性质、目的、范围、标准、程序等，让低保的具体内容家喻户晓。对来访者要耐心细致地解释，让他们懂得低保不是政府发放的生活费，享受低保不是荣誉，低保更不助懒、扶懒，鼓励低保户通过勤劳早日脱贫致富。