城市化进程中宅基地使用权制度的改革与完善

摘要：宅基地使用权制度是在计划经济体制下设立，带有鲜明的社会福利性质，随着城市化的发展，产生了诸如宅基地大量的隐性jiao易和浪费严重等问题，各地也因此进行了有益的探索活动，但是改革措施却忽略了城市化的主体，即外地农民工及其家属。宅基地使用权制度的改革应当立足于城市常住打工人群，探索建立进城农民宅基地使用权的回购、置换等制度，实现宅基地指标“地随人走”，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标迁入城镇居住，降低农民在城市置房的成本和迁移成本，以最终实现人的城市化。 
　　关键词：宅基地使用权；城市化；集体经济组织；福利保障；农民工；迁移成本；宅基地指标；房产证 
　　中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0105-06 
　　一、宅基地使用权的概念和历史演变 
　　宅基地使用权是一项特殊的用益物权。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权是农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。 
　　宅基地使用权从设立之初即为一种带有鲜明的社会福利性质的权利，是为了方便农民农业生产和农村生活而安排，其首要功能定位为“居者有其所”。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”我国《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《物权法》第184条和《担保法》第37条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。” 
　　由此可以看出，我国的宅基地使用权具有身份性和福利保障性，宅基地使用权只能由本集体经济组织成员取得，且是无偿取得，一户一宅，是对集体经济组织成员的一种平等的福利。农民住房是他们自建自住自有自享，不得用于非农用途，尤其是不得用于经营性用途，对宅基地使用权流转实行严格限制。宅基地使用权依附于集体经济组织成员资格，其权利存续状态与成员资格同时产生、存续和消灭，没有其他期限可以限制。在《物权法释义》中强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”。归根到底，宅基地使用权的根本性质是作为集体经济组织的成员所拥有的对其所在农村集体所有的土地所享有的建造房屋以供居住的权利。这种权利是农民的基本生活保障和安身立命之本，带有很强的社会福利性质和社会保障功能。 
　　宅基地的历史演变表现为： 
　　第一，宅基地所有权阶段。新中国成立后，我党兑现当初的政治承诺，实行土地改革运动，没收地主的土地与房屋分给无地无房农民。在1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出“实行农民的土地所有制”。土地改革运动废除了封建土地所有制，建立了农民私人所有的土地制度，农民成了土地的所有者。尽管法律并没有对农村住房所用的土地另行规定，但是农民对分得的土地和土地上的住宅拥有完整的所有权，因此，在这个阶段，农民对农村宅基地享有的是所有权。这个阶段一直延续到合作化和人民公社初期。 
　　第二，宅基地使用权阶段。从20世纪50年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的农村土地制度改革，把农民个人所有制改造为社会主义集体所有制。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》之后，农村土地（包括宅基地）所有权归了集体，社员只有使用权，没有所有权（包括处分权）。1963年3月20日中央下达的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确了农民对宅基地的财产权和对房屋等建筑物的所有权。它规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。”从此确立了我国农村宅基地制度，农村宅基地所有权从此转变为宅基地使用权，一直延续至今。随着《土地管理法》的实施，我国形成了“取得和使用无偿、无期限”、“限制流转和抵押”、“面积法定”、“一户一宅”无期限的农村宅基地使用制度。 
　　总的来看，农村宅基地制度在计划体制下和社会转型期，使农民获得了大体公平的住宅用地保障，实现了农民居者有其屋；使管理大体有序有效，形成严格的申请审批程序，制止了农地的乱占滥用，这是应该肯定的。同时必须指出，随着城市化、工业化的发展，也导致一批老问题和新矛盾的不断积累。 
　　二、宅基地使用权的现状及原因分析 
　　（一）宅基地使用权的现状 
　　1. 宅基地使用权隐性流转和交易大量存在。尽管国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制，但实际上各种形式的宅基地流转一直存在。尤其在城市郊区、发达地区和风景秀丽区域的农村宅基地隐性jiao易非常普遍。沿海发达地区和大中城市郊区因为处在发达的区域经济辐射范围内，农村宅基地上所建住房就可以出租获得租金，虽然法律并不允许农民自住以外的出租，但实际上普遍存在农民出租住房的情况，而基本上没有部门管理。一些地区的农民还在宅基地上自建小产权房销售，这虽然也不合法，但当前全国小产权房的面积据说占到城市商品房总面积的20%。另有一种情形是部分城市居民手里有闲钱，渴望贴近自然，购置一处农家小院修养生息，享受田园风光。
    2. 宅基地浪费严重的问题明显。宅基地闲置、空置宅基地，宅基地面积超标，“一户多宅”等问题严重。农村大量的住房长期无人居住而“闲置”，在部分地区出现了所谓的“空心村”的现象。法律规定宅基地的分配以“一户一宅”为原则，并且面积要符合所在省、自治区、直辖市所规定的面积标准，但是在现实中，因合法赠与而取得宅基地或者违规审批等现象存在，使得农村存在“一户多宅”的现象，农村宅基地浪费非常严重。 
　　（二）原因分析 
　　1. 根源在于我国当前快速的城市化进程。大规模的城市化进程，已经是不争的事实。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进入城市。从20世纪90年代开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口。在未来的较长的一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。当前全国2亿亩农村宅基地有10%～15%处于闲置状态。[1]据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1 200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算，每年将均有18.36亿㎡的农村宅基地可能闲置不用。[2]另一方面，农村人口涌入城市，并聚集在城市里或者城市的周边区域，尤其是处于城乡结合部地带的居住空间极度紧张，于是带动了城郊周边农村居民用房价值的升值，使得该区域的农村宅基地成了投机对象，催生了该区域的宅基地地下交易以及小产权房等问题。据学者研究，城市郊区宅基地和房屋交易十分活跃，交易的数量因离市区的远近又有所不同，距离市区越近，交易量就越大，距离市区越远交易量就越小。[3]尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。宅基地不得流转的制度约束遭遇强大的市场需求抵制，导致城市周边地区农村宅基地的隐性流转大量存在，甚至形成了宅基地使用权交易的“隐形市场”。快速的城市化在将大量人口吸引进城市的同时，也产生了另一个后果，即有些人为了躲避人口过渡拥挤喧嚣的城市而选择了一些风景秀丽区域的农村安居，也就是说，出现了一定数量的城里人向农村迁居的趋向。他们愿意选择居住风景秀丽、环境优美的地方，用于自己休闲度假。因此这部分地区的宅基地交易量较大。 
　　2. 宅基地的无偿取得以及历史、农村风俗习惯和财产继承等原因的综合作用。按照现行宅基地制度的规定，宅基地使用权的取得基于农户身份，作为一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供，这在客观上助长了多占地、超占地的趋势。在审批宅基地时适用“一户一宅”的原则，但是传统的因素在当今的农村中依然有着很重要的影响力。按照习俗，凡是祖辈遗留下的宅基地，即被农民视为祖产，是一种私有财产，即使其上面的房屋已经倒塌，村集体也很难收回，当然村集体出于对乡俗习惯的考虑一般也不会收回。由于我国继承法保护农民的房屋继承权，那么在老人去世后，老人的房屋连同其宅基地就一并由其儿女继承，农村中的“一户多宅”“多占”和“闲置”问题多由此产生。加之宅基地的审批太不规范，农民在取得新宅基地的同时，并不将原来的宅基地退还给集体。以上种种因素综合作用造成宅基地的浪费严重。 
　　3. 宅基地使用权缺乏退出机制。在当前城市化背景下，大量农村剩余劳动力涌向城市。国家统计局2008年年底的统计数据显示，我国当前农民工总数已达2.2亿，农民工在外务工经商，并且其中又有几乎近半数的农民工是举家迁移，但是他们却无法放弃其在老家的宅基地上的房屋。按照我国《土地管理法》规定，宅基地属于村集体所有，本村内部成员对于宅基地只有使用权而没有处置权。因为房屋和宅基地的不可分割性，虽然农民对于其所拥有的房屋具有处置权，但是农村房屋转让和买卖只能在本村范围内进行，本村集体组织以外成员无权购买。而本村村民根本无需购房，因为符合条件就可以申请宅基地自行建房。另外，我国《土地管理法》又规定，“农村村民1户只能拥有1处宅基地”，本村村民只有满足“无房或者宅基地面积达不到规定标准且购买房屋后取得的宅基地也不超标的条件，才能进行房屋交易”。这样的规定，使农村房屋交易几乎不可能，从而导致迁移到城市的原农村居民的房屋只能闲置，造成宅基地的土地浪费。 
　　4. 宅基地的财产属性彰显。城市化进程中土地扮演着极其重要的角色，对土地需求的增多使得土地的价值上升，带动了宅基地财产属性的彰显。农村宅基地居住保障功能逐渐弱化，而其社会商品属性和对其占用者的财产属性越来越凸显出来，它的价值实现和价值增值的要求日益强烈，农村宅基地所固有的资产功能已经遮掩不住了。现行土地征收制度在征地范围、补偿标准及征地程序等诸多方面存在较大的缺陷，从而使得国家所有土地与集体所有土地之间存在巨大的价值差距，原有的土地权利人根本无法充分分享土地转让所带来的巨大增值利益。这种利益失衡格局不可避免地将刺激集体土地之权利人在巨大潜在利益的吸引下寻求突破现有土地制度的欲望得以不断膨胀。因此，在“城中村”、城市郊区等城市功能较好辐射的区域，纷纷兴建的所谓“小产权”房，就是集体土地权利人对城乡二元土地结构不满，转而寻求突破以获取潜在利益的生动例证。 
　　三、各地宅基地使用权改革的实践分析 
　　宅基地制度设计之初除了为给农民提供生存保障的基础之外，还为适应以农耕为主的就业结构。经过改革开放30多年发展，农村经济结构和社会结构都发生重大变化，宅基地管理制度已经与经济发展的需要严重脱节，应尽快改革完善。为解决宅基地制度在实践中遭遇的种种问题，不少地方政府开始了一系列有益的探索活动。 
　　宅基地换房模式。天津实施“以宅基地换房”的具体做法是：按照统一规划，建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市，以不减少耕地为前提，农民以其宅基地（包括村庄用地），按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地中的一部分进行复耕，另一部分征收为国有后再“招”“拍”“挂”出售，其收益用于弥补小城镇建设资金缺口。在“宅基地换房”模式下，农民摆脱了宅基地不能自由交易的束缚，换得的楼房可以成为自由上市交易的商品房。“宅基地换房”模式带有很大的区域局限性，并不具有普适性，一般适用于城郊接合部。不过，城郊接合部的土地往往价值很高，村民要求置换的条件也高，这使得区县政府财政也面临着很大压力和困难。