城市化进程中宅基地使用权制度的改革与完善

      地票交易模式。2008年12月，在中央有关部委支持下，重庆在推进城乡建设用地增减挂钩、逐步建立城乡统一的建设用地市场中，实行农村宅基地使用权地票交易，即通过宅基地置换建设用地指标方式，在农村空置等低效率使用的宅基地与城镇建设用地之间搭建了供需平台。农村宅基地使用权地票交易，不仅巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，而且通过市场激励机制实现的自由交易，有利于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题，打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈。 
　　两分两换模式。浙江省嘉兴市把宅基地与承包地分开，宅基地换货币等其他等价物品，土地承包经营权换取社会保障、福利等。所谓“两分”，一是指把承包地和宅基地分开，把承包地的流转与农民的住房搬迁，即宅基地的置换分开。二是把搬迁和流转分开，要打消农民的顾虑，他们搬到城里居住，作为村里生产资料的占有者身份并不改变，还可以拥有承包地，可以流转。所谓“两换”，一是以土地承包经营权来换股、换租、换保障，即土地承包经营权可以入股、可以出租、也可以彻底的放弃，转换成为一份社会保障。在此基础上，推进土地的集约经营，实现规模生产。二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。可以置换成货币，到城里买房居住；也可以与政府建设住房和厂房置换；还可以换个地方；到城里或者是规划点集中居住。其目的就是变散居为集居，从农民转换成市民。嘉兴市“两换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上的二元制度，是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改造中宅基地问题的好办法。 
　　苏州“三置换、三集中”模式。“三置换、三集中”是指农户以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份，促进农民居住向社区集中，在此基础上形成工业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。通过置换农民获得了长期稳定收益的股权，与城镇居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集聚、资源共享和城市社区管理，提高生活质量，节约了土地资源。 
　　成都“双放弃、三保障”模式。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权与宅基地使用权，能够在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是农民变成市民的三个保障条件：一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅；三是享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两放弃”互为前提或条件。在此，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地来换城市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。交换过程的表现是农民户口从农村转到城市，实现农民转市民，就业从农业转移到第二、三产业，土地保障转换为社会保障。 
　　重庆统筹城乡户籍制度改革。2010年7月重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，其目的是将以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，形成有序的人口城镇化机制。基本措施是“两退、两补、三保留、五纳入”。“两退两补”是指转户居民退出宅基地使用权和承包地的，可获得以下补偿：对农村住房及其附着物给予的一次性补偿，一次性给予宅基地使用权补偿，一次性给购房补助；转户居民退出承包地，按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准给予补偿。三项保留是指保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴。五项纳入是指农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。 
　　空心村整理措施，有的称为“村庄整理”“宅基地整理”。实际上是指依照现行《城乡规划法》的规定，基层政府借助于村委会，对非城市近郊的农村宅基地及其农民住房进行统一规划，通过填实“空心村”，或者进行自然村拆并，形成一定规模的容积率较高的中心村或者小镇的行为。村庄整理是我国土地整理的重要组成部分，已成为当前不少省份加强农村宅基地管理的重要内容，也取得了一定的成效。 
　　以上措施，除了空心村整理外，均发生在大中城市的郊区或经济比较发达的地区，户籍、社会保障与土地流转制度协同改革的条件比较成熟；所在地区的第二产业、三产业比较发达，能够吸纳当地从农业分离出来的劳动力；地方政府财政收入比较好，在住房、社保、就业、教育、卫生保障等方面能够支撑所在区域的农民转为市民，为当地农村流转的劳动力与人口解决就业、社会保障等；能够通过推动户籍、社会保障与土地流转联动改革，促进农村劳动力与人口进入城市、融入城市，分享城市化与工业化带来的收益，确保农民权益不受侵犯等，但是改革没有惠及外地农民工及其家属。 
　　四、城市化进程中宅基地使用权制度的改革构想 
　　（一）宅基地使用权流转的完全市场化尚需时日 
　　中国的城镇化进程迄今已经35年了，城镇化率从17.9%提升到53.7%，城市数量从193个增加到658个。[4]随着我国城市化进程中越来越多的农村人口转移到城镇居住，一方面城镇建设用地需求巨大，另一方面农村宅基地空置等低效率使用情形越来越多，两者之间具有潜在的供需关系。在国家加快城镇化建设的步伐下，对住宅的需求，势必会促进农村宅基地使用权流转市场的发育与形成。总体上宜按大约10年的时间安排改革进度，因为按照中国现在的城市化速度推算，大约10年后的城市化率可超过60%；依照美国城市地理学家RayM.Northam于1979年概括出的反映城市化趋势的S型曲线，城市化率达到65%左右时将实现城市化中期阶段到城市化后期阶段的转折，嗣后市场自发力量会促使城乡融合，那么，可以想见，到了那个时候才是高程度地放开土地市场的比较合适的时机[5]。 
　　（二）宅基地使用权流转制度的改革立足于城市常住打工人群 
　　现阶段，应当立足城市打工经商人群的宅基地有偿退出制度，并为此做一系列的基础性工作。因为对于城市近郊或经济比较发达的地区，如前文所述，很多地区已经进行了有益的探索，但是对于如何解决外地农民工的城市化问题却极少涉及。而城市化的关键是脱离农业生产劳动后到城市打工经商的农民能否真正融入城市社会。这也正是本文关注的重点。
     中国的城市化长期以来走了一条农民进城离乡不离土的道路，就是农民进城务工之后，仍然不改变农民身份和保有家乡的土地。使得我国每年外出务工的农民工数量众多，但城市化进程却显得异常缓慢。农民工并没有真正迁移至城市，有人把这种城市化称之为“伪城市化”。农民工的两栖生存方式造成了劳动力流动的巨大浪费，城镇常住人口中有2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，农村留守儿童、妇女和老人问题也日益凸显。更造成农民工及其后代的素质无法提高。如内生增长理论揭示，当增长越来越依赖全要素生产率的提高、依赖人力资本与无形资本的时候，人的普遍素质就越来越扮演中心的角色。这就需要给予社会上的绝大多数人尤其是他们的后代有平等的竞争机会，能够以自己的勤劳、智慧和创造致富。[6]这在从农业社会向工业化、信息化的城市社会转型发展中的二元经济结构国家，就意味着要能在大大减少农业人口的基础上发展规模经济的现代农业，同时又能保证农村转移人口能够普遍就业、住有所居和融入城市，平等地享受市民权利。对于来自经济欠发达和偏远农村地区的农民工，他们的宅基地使用权由于区位不利和外来需求不足，空闲宅基地流转缺乏动力和政策支持。而这部分进城务工的农村人依靠其工资收入根本无力购买城市的高价商品房，无法解决在城市里安居乐业的问题。所以，几亿农民工能进城安居是新型城镇化的重中之重，是实现人的城镇化的关键。通过制度设计，实现这种宅基地经济利益的可置换性，让那些背景离乡、迫于无奈无法享受到农村宅基地生存保障福利性质的那部分人，国家为其创造条件，让其在他乡也能享受到这项福利性质的权利；同时又大幅度地缓解城市建设用地区域性紧张的问题，还解决农民工在城市的安居问题，分享到城市化、现代化的成果。 
　　（三）探索建立进城农民宅基地使用权的回购、置换等制度 
　　国土资源部出台《节约集约利用土地规定（草案）》第27条指出“农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。”应当细化上述规定，出台实施细则。比如规定连续在同一地打工满一定期限的农民工，在自愿将老家的空置房屋所占用的宅基地退回集体用于农业耕种并且作出不再申请新宅基地的前提下，其相应的宅基地指标由政府统一审批、收储，村集体组织不再分散审批宅基地，收储后的宅基地指标用于置换城市建设用地指标。腾出来的宅基地也可以折算为建设用地指标，无偿换取城市廉租房或公租房，或按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或给予住房补贴、养老保险等多种政策措施，形成进城农民的宅基地退出机制，实现宅基地指标“地随人走”，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标迁入城镇居住，降低农民在城市置房的成本和迁移成本，实现在城市里安家就业。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，促进条件成熟的农民退出宅基地。 
　　关于补贴资金的来源，应由国家征收集体土地后再次出让而获得的土地出让金中予以划拨，因为土地出让金的一个主要用途就是用于补充耕地的数量，这样城市发展所带来的土地增值收益就不会仅仅被少数人享用，而是进行了一种更为公平的再分配。 
　　（四）建立农村宅基地使用权及地上房屋的登记确权制度 
　　推进农村宅基地确权登记是建立健全农村宅基地置换、退出制度的基础环节。我国《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从以上规定可以看出，我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义，并且未区分城市和农村，应是城乡一体化登记制度。但到目前为至，我国尚未完成宅基地使用权登记工作。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。但是实际上，农村宅基地的确权登记工作迄今没有完成。笔者认为，应加强农民宅基地的登记工作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的安全性。按照国有土地房地产权属登记办法展开宅基地和房屋的权属登记发证工作。应当按照农房建设规划，将农村可用住房建设用地分类、编号并与农户对应，建立一整套农房登记制度。对村民的房屋进行登记保护，核发房产证，确认所有权。对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发统一的、具有法律效力的《集体土地使用证》《房屋产权证》等证书，赋予其宅基地完整的使用权。为真正发挥宅基地资源的经济有用性，在建立健全初始登记制度的同时，必须建立农村宅基地资源的变更登记和注销登记制度。明确登记的主管机关及级别管辖问题，登记过程的异议处理程序、申述程序等。在具体登记过程中要加强登记的规范化建设，特别是对“一户多宅”和超标准面积的处理上，要针对不同情况采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证等措施，确保使用权分配在不同主体间的公平与公正，通过明晰产权，为宅基地使用权流转创造最基本的条件。 
　　参考文献： 
　　[1]张正河，韩康.整理农村住房让耕地不再吃紧[N].经济参考报，2009-01-23. 
　　[2]蔡继明.中国的城市化：争论与思考[J].河北经贸大学学报，2013，（5）：10-14. 
　　[3]孙淑云，吴海玲.论我国宅基地使用权流转制度的完善[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2012，（1）. 
　　[4]韩清远.城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析——以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为视点[J].城市发展研究，2010，（8）.
       5]熊剑锋.警惕中国逆向城镇化风险[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_20140414104338.html，2014-04-14. 
　　[6]张德元：农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界，2011，（11）. 
　　[7]华生.东亚奇迹对实现中国复兴的启示[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/qqsw/qqjj/article_20140314102363.html，2014-03-14.