新型工农城乡关系的演进脉络与政策框架

摘要：工农城乡关系都是我国基本的经济、政治和社会关系之一，我国工农城乡关系经历了一个从互惠型到割裂型，又从恢复型到汲取型的演进过程，近年来正在逐步形成城乡一体化发展的新格局。工农城乡之间是一个极其庞大、复杂的关系系统，也是长期以来累积形成的政治、经济、社会、文化和空间关系形态的综合体系，需要从重塑文化基石、完善市场基础、健全制度安排、丰富话语体系、构筑空间格局等方面，构建全方位、立体化的政策框架。 
　　关键词：工农城乡关系；城乡一体化；公共服务均等化；经济关系；社会关系；生产要素；资源共享；产业结构 
　　中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）06-0088-05 
　　一直以来，工农城乡关系是我国基本的经济、政治和社会关系之一。自党的十六大以来，我国逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向，特别是党的十八大明确提出推动城乡一体化发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。党的十八届三中全会进一步对健全城乡发展一体化体制机制做出具体部署，并提出了加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置和完善城镇化健康发展体制机制等四个方面的改革任务，这将对重构我国新型工农城乡关系具有重大而深远的意义。工农城乡之间是一个极其庞大、复杂的关系系统，也是长期以来累积形成的政治、经济、社会、文化和空间关系形态的综合体系。在新的历史条件下，构建新型工农城乡关系仍将是一个长期过程，需要在理论和实践上不断深化推进，加快形成全方位、立体化的政策体系。 
　　一、工农城乡关系：类型化与理论梳理 
　　所谓关系，是指事物之间存在的各种联系以及相互作用、相互影响、相互制约的状态。城乡关系是城市与乡村之间广泛存在的普遍联系和互动关系，是一定时代条件下政治、经济、文化、社会关系在城乡之间的集中反映。工农城乡关系包括诸多方面：首先表现为空间关系，城市和乡村是两种不同的聚落形态；其核心是经济关系，主要是工业和农业两种不同产业形态及其生产方式；也包括城乡之间土地、资金等资源要素的交换关系；还包括社会关系，主要是城乡人口的流动；在行政主导的背景下，政治关系也十分重要，此时城乡关系则成为一种利益分配关系和社会规范体系，实质是市民与农民之间的权利义务配置关系。 
　　1. 自然意象下的工农城乡关系。城乡关系始于工业化时代现代城市的勃兴。在前工业社会中，农业文明占据主导和中心地位，农业劳动是主要生产活动，无论是西方国家普遍存在的商业城市还是我国主要承担政治功能的城市，都是广袤乡村的点缀。此时，城市孕育于农业文明的母体之中，城乡关系呈现浑然一体的和谐状态。早在1776年，亚当·斯密深入阐释了城市与乡村的关系，以及与之对应的产业联系。他指出：“设使人为制度不干扰事物的自然倾向，那就无论在什么政治社会里，城镇财富的增长与规模的扩大，都是乡村耕作及改良事业发展的结果，而且按照乡村耕作及改良事业发展的比例而增长扩大”，斯密称之为“自然秩序”。“按照事物的自然趋势，每个处于发展中社会大部分资本的投入顺序，首先是农业，其次是工业，最后是国外贸易”。此后，德国农业经济学家杜能进一步深刻阐述了城市与周边地区发展的紧密依存关系。他指出中心城市周围的农业生产不仅取决于土地的天然特性，更重要的是取决于城市消费市场的距离。由此，形成以城市为中心，由内而外呈同心圆的农业地带。可见，早期工农城乡之间是和谐共生、相互依存、融为一体的。 
　　2. 机器大工业时代的工农城乡关系。进入机器大工业社会，传统城乡一体化格局被打破，城乡关系剧烈变化并出现分离。马克思、恩格斯指出，社会分工导致城乡分隔，社会资本在较长历史时期向城市持续集中。政治、经济不断从农村转移到城市，城市文明成为追求和向往的目标，农村越来越依附于城市的发展，成为城市粮食、资源和原材料的供应者，城乡差距不断加大并最终导致城乡相对立。他们认为，现代大工业城市以农业与工业分离、劳动力与土地分离以及由此导致的城市和乡村分离为基础，是工业资本主义的控制中心。城乡对立不可避免，只有把工农业结合起来，才能消除城乡差别。对此，20世纪初期大量规划学家提出了相应的规划解决方案。1898年，霍华德提出建设田园城市的设想，倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡对立的旧结构，走出一条工业化条件下城乡结合的发展道路。沙里宁提出有机疏散理论，主张把城市组成一个有机联系的多个区域，形成城乡差距较小的城乡区域均质体。这些理论表明城市不可能抛开村庄而独善其身，城市发展需要与乡村统筹考虑，塑造均衡发展的空间格局。