新型工农城乡关系的演进脉络与政策框架

　　3. 农村改革背景下恢复型工农城乡关系（1979—1984年）。新时期的改革开放从农村开始突破，从1978年安徽省凤阳县小岗村发起包产到户改革起，到1981年底全国90%的农村地区建立了家庭联产承包责任制。这极大地解放和发展了农村生产力，农业产量大幅增加。同时，国家开始改变长期以来城市偏向的城乡政策。从1979年夏粮上市开始，国家大幅提高农副产品收购价格。1984年，全国农产品收购价格比1978年提高50%以上，大幅减少了工农“剪刀差”。这一时期，我国城乡收入差距迅速缩小，农村居民人均纯收入从1978年的133.6元上升到1984年的355.3元，城乡居民收入比从2.57∶1降至1.86∶1。同时，长期隔离的城乡商品、要素、人口流动开始松动，城乡联系不断增强，城乡集市贸易恢复发展，部分农产品价格和流通管制逐步放开。1985年，国家取消了近30年的农副产品统购派购制度，多数农产品进入自由市场交易，粮食销售基本放开。农业剩余劳动力从事其他产业的限制逐渐取消，鼓励农村发展副业增加收入，农村工商业开始兴起，农村呈现一片欣欣向荣的景象。 
　　4. 城市改革背景下汲取型工农城乡关系（1985—2002年）。随着农村改革取得空前成功，从1985年开始我国改革重点再次从农村转向城市，由单一的计划管理改为计划与市场的双重调控，不断放松对价格、商品、人口的管制。市场化进程的推动有力促进了城乡联系，有效引导了商品、要素、人口在城乡之间的合理流动。但政治鸿沟的消弭并不意味着城乡走向均衡发展，反之累积因果循环效应不断呈现，城市持续单向汲取农村资源要素，城乡之间经济鸿沟日益扩大。从1984年开始，国家开始允许农民自理口粮进入城镇务工经商，大量农民进入乡镇企业就业，带来了乡镇企业持续十年的勃兴。进入20世纪90年代中期，随着乡镇企业发展开始萎缩，大量农民工开始进入大城市跨区域就业，极大地带动了大城市发展。在1978年之前，农村对城市的支持主要通过统销统购和工农“剪刀差”实现，改革开放之后，乡村和农民对城市的工业化支持形式发生了深刻变化，主要通过廉价劳动力和资金、土地等要素资源来实现。在此期间，农村居民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。到2002年，城乡居民收入差距进一步拉大到3.11∶1。以“三提五统两工”为代表的农民负担持续加重，自改革开放到1992年农民负担率始终低于20%，之后呈现不断上升态势，2000年达到惊人的35.38%。此外，城市化过程中农民失地问题和农民工问题开始凸显。
    5. 城乡一体化背景下反哺型工农城乡关系（2003年至今）。自2002年以来，以党的十六大召开为标志，我国城乡关系进入一个新的历史阶段，逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向，总体上进入城乡统筹发展的阶段。党的十六大制定了全面建设小康社会的发展目标，并提出统筹城乡经济社会发展的战略方针，将发展农村经济，建设现代农业，促进农民增收作为全面建设小康社会的重要任务。在此期间，我国扭转了长期以来的倚重城市的政策取向，密集出台了一系列强农惠农富农政策。在总结十六大以来发展经验的基础上，2007年党的十七大系统提出了城乡一体化的指导思想，即建立以工补农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。2012年党的十八大进一步提出加大城乡统筹力度，促进城乡共同繁荣，特别是提出加快完善城乡一体化体制机制，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面系统推进一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。党的十八大对城乡关系的认识上升到一个新高度，将城乡失衡的症结归结为二元结构，将城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，将推动城乡发展一体化的实质对准破除城乡二元结构的体制。党的十八届三中全会系统提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，工农关系从“以工补农”到“以工促农”“工农互惠”，城乡关系从“以城带乡”到“城乡一体”，更系统地表述了新型工农城乡关系，为我国新时期的工农城乡关系演进续写了新篇章。以工促农是使工业促进农业发展，为农业发展提供更多的资源和技术；以城带乡是让更多农民进城，城市辐射农村，带动农村发展；工农互惠是改变单一的以工补农，农业发展与升级换代也能带来工业更大发展；城乡一体是改变过度发展城市导致的农村衰败，实现城乡共同发展、共同繁荣。 
　　三、新型工农城乡关系：多维建构与政策框架 
　　当前，我国工农城乡关系取得了长足的发展，但也应充分认识发展工农城乡关系变革的长期性和复杂性，新型工农城乡关系仍是一个新生事物，需要全面把握，综合施策，加快形成城乡一体化发展的新格局。 
　　1. 重塑新型工农城乡关系的文化基石。对于乡村的文化认同是新型工农城乡关系的思想基础。城市优于乡村是西方社会的千年老传统，但在我国，自汉唐到明清，从来就不会像西方社会那样城乡存在尖锐对立，城乡之间相互开放、彼此联系，和谐地结合在一起。城乡一致性是中国文化的显著特征，中国社会被称为“城乡连续统一体”。近代以来，我国城乡差别开始拉大，特别是自20世纪50年代户籍制度实施以来不断加剧，逐步演变成为一种“城市化信仰”的价值观，表现为对大城市的崇拜和对城市化的追求。事实上，从人文地理学来看，城市和乡村都是人类聚落形态，是人类生产和生活场所，两者并不是非此即彼的。从村落到集市、城镇、大中小城市，其人口规模、分布密度、居住形态、空间布局以及基础设施、公共服务水平等，都是一个连续变化的过程，学界称之为“城乡连续谱”，各种聚落形态都处于这个谱系中的某个位置。必须加大力度引导社会转变长期扭曲的传统城乡观念，消除人们将城市等同于发达、文明、进步，而将乡村等同于贫困、落后甚至愚昧的偏执认识，打破人们对于城市的迷思、迷恋和迷信。在对于发展的认识上，消除发展主义的意识形态，扭转城市文明、工业文明优于农业文明的传统理念，特别是在注重生态文明的新的历史条件下，提高对农业文明重要性的认识，形成崇尚自然、保护生态、向往乡村的新型发展理念。 
　　2. 完善新型工农城乡关系的市场基础。改革开放30多年来，城乡之间资源要素单向流动，大量农村资源要素流入城市；大量廉价农村劳动力涌入城市；大量农村耕地低价征收成为城市建设用地；大量农村资金吸纳存款用于城市和产业发展。劳动力、土地、资金等资源要素过多流向城市，造成农村“失血”严重。必须深化市场化改革，促进城乡商品资源要素的公平交易，形成平等的交换关系，引导生产要素向农村农业合理有序流动，形成城乡之间平等双向流动格局。加强农民土地权益保护，调整现行土地出让收益分配关系，改革征地制度，提高农民征地补偿标准，纠正长期以来靠牺牲农民利益推动城镇化、工业化的做法。建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下使农村集体建设用地同等进入市场，与国有建设用地享有同等权益同等价格，提高土地资源的市场配置效率。积极破解“三农”发展的资金瓶颈，改善农村金融服务，形成农村资金回流机制和农村资本自我循环体系。大力发展面向农村和农业的金融机构和金融产品，降低农村农业发展的金融成本。推动城乡劳动力同工同酬，形成城乡统一的劳动力市场，保障农民工的合理工资水平，保护农民工合法权益。推行居住证制度，逐步剥离户籍挂钩政策，促进人口自由流动，保护农民进入城市的权利，使农民能够平等参与发展进程，共享现代化发展的成果。 
　　3. 健全新型工农城乡关系的制度安排。工农城乡关系既是一种生产交换关系，也是一种行政资源分配方式和制度安排，是一个被人为建构、嵌入和受控的关系系统。长期以来，我国城乡之间福利制度、服务标准、服务质量差距扩大，农村的水电气热、道路基础设施等公共事业和教育、医疗、文化、养老等公共服务水平落后于城市。城乡之间固然存在生活方式差异，但应在不同生活方式上实现功能效用等值，使农村生活总体效用上等值于城镇生活，即“城乡生活等值”。必须统筹城乡公共资源均衡配置，大幅提高农村公共设施和公共服务水平，努力推进城乡基本公共服务均等化。加大农村基础设施建设水平，提高基础设施和社会事业发展水平。建立健全城乡统一的公共服务制度框架，形成统一的配置准则和标准，逐步提高农村基本公共服务的水平、层次和质量。逐步改革现行公共财政体制，形成与城乡基本公共服务均等化相匹配的各级政府事权和财权。通过赋予各级政府与支出责任相适应的财力，保证其提供相应公共服务的能力。特别是完善转移支付制度，加大对农村的财政投入，增加对基层政府的转移支付，为基层政府提供更多的财政支持，用于增加农村基本公共服务供给。建立与经济发展和财政支出增速相挂钩的增长机制，将国家财政新增民生支出向农村倾斜，积极建立以城带乡机制，推动城市优质资源不断向农村延伸，促进资源共享。