新源县限制开发区草原生态补偿的相关问题浅析

[内容提要]为了深入贯彻落实国家草原生态保护补助奖励机制政策，切实落实草原资源开发可持续和生态环境可持续，维护新源县草原生态安全，促进畜牧业可持续健康发展和农牧民持续增收，新源县确立了草原生态补偿的指导思想、原则与目标。通过几年的有效措施，尽管扭转了草原生态持续恶化的局面，但依然存在如草原执法体系不够健全，草原确权工作不够完善等问题。鉴于此，笔者提出新源县继续实施草原生态补偿的对策建议，如认真学习相关政策法规，彻底清查草原使用权证，加强草原资源管理工作，设立草畜平衡临时检查站，做好草原纠纷及其他业务工作，加强草原保护力度，加大各项资金投入等。
[关键词]新源县限制开发区草原生态补偿
一、新源县草原生态补偿的指导思想、原则与目标
自国务院决定从2011年起，中央财政确定了每年安排134亿元，在内蒙、新疆、西藏等8个省（区），按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路以来，为深入贯彻落实国家草原生态保护补助奖励机制政策，切实落实草原资源开发可持续和生态环境可持续，维护新源县草原生态安全，促进畜牧业可持续健康发展和农牧民持续增收，新源县确立了草原生态补偿的指导思想、原则与目标。
（一）新源县草原生态补偿的指导思想
认真贯彻落实国家政策，以科学发展观为指导，树立生态文明理念，坚持以人为本和统筹兼顾的原则，按照因地制宜、统筹布局、优化政策机制、强化科技支撑、落实牧民增收致富、可持续发展的总体要求，结合国家游牧民定居和自治区富民兴牧等工程实施和援疆扶持，着力推进牧民定居、牧区水利和人工饲草料地建设，积极转变畜牧业发展方式，稳步推进草原生态保护，落实草畜平衡制度，建立与国民经济和社会发展相适应的草原生态循环体系，推进牧业增效、牧民增收、草原增绿，促进经济社会与环境保护协调、健康发展，实现社会经济发展与生态和谐的“双赢”目标。
（二）新源县草原生态补偿的基本原则
1．坚持因地制宜，分类组织实施。根据草地生态环境与畜牧业经营现状，深层次分析草地生态恶化主客观因素，突出生态，科学落实草原生态保护机制。在生态脆弱敏感区、水涵养区、严重退化区和畜牧业发展的饲草源补充区进行禁牧，对禁牧以外草场实施草畜平衡，在地势平坦、土壤肥沃、具有水源建设保障的区域集中建设饲草地，实施草地资源分区治理与经营，推进草地资源科学布局、利用。
2．坚持政策扶持，整合项目资金。全面落实国家草原生态保护补助奖励机制，突出地域特点，统一思想，科学规划，形成合力，集中涉牧项目与资金实施统筹建设，扎实做好配套资金额度的核定工作，制定县财政配套资金方案，落实配套资金，创造性开展工作，推进社会主义新牧区建设和草原生态保护进程。
3．坚持以人为本，促进和谐发展。始终把提高牧民生活水平作为此项工作的根本出发点和落脚点，突出提升牧民素质和发展能力这个重点，高度重视牧区教育发展和牧民转移就业培训工作。充分挖掘社会教育资源，抓好牧民及其子女教育，创造条件开展牧民子女专业院校就读、牧民科学养畜和转移技能培训，不断提高牧民创业和增收致富的能力，促进人与自然的统筹和谐发展。
4．坚持自主参与，强化社会监督。采取多种形式，加大国家草原生态保护补助奖励机制政策的宣传力度，推进牧民自行申报、登记公示、政府督查、社会监督等工作，完善草原生态保护机制政策落实措施。在实施过程中，建立牧民代表参与政策落实的民间组织，形成牧民之间自主监督、相互监督，强化对政策实施者、部门的监督，确保草原生态保护补助奖励机制公开公正、公平有效落实。
5．坚持依法实施，创新体制机制。认真贯彻落实《中华人民共和国草原法》、《草畜平衡办法》及国家、自治区配套法规、规章，依法实施草原生态保护，促进草地资源持续利用。不断创新体制机制，加快制定、出台切实可行的配套办法，理顺责任监督与绩效核查，严格责任追究，提高各级政府的组织落实能力。明确分工，加强各级草原部门建设，形成各负其责、上下联动的责任网络，尽快构筑落实草原生态保护补助奖励机制的保障体系。
6．坚持立足当前，着眼长远发展。正确处理好当前利益与长远利益的关系。从现实情况出发，在资金使用上，严格落实好对牧民生活与发展的补助，重点解决转移牧民生产生活的实际问题。同时要从长远考虑，资金的使用和发放必须围绕生态恢复、牧业基础设施建设和牧民持续增收等重点工作上来，不断增加发展后劲。
（三）新源县草原生态补偿的目标任务
通过国家草原生态保护补助奖励机制的落实，多方位整合涉牧项目、资金和援疆支牧扶持，不断理顺草原保护与牧民持续发展的关系，建立健全区域草原生态保护、社会经济发展制度措施，推进草原畜牧业生产方式根本转变，社会主义新牧区建设取得新突破，牧民生产生活水平显著提高，基本遏制草原退化现象，实现草原的合理利用和畜牧业健康可持续发展。
二、新源县草原生态补偿中存在的问题
通过这几年来的有效措施，新源县扭转了草原生态持续恶化的局面，提高了草原生产能力，促进了草原可持续利用，但依然存在如下问题：
（一）草原执法体系不够健全
第一，新源县草原执法工作起步相对较晚、基础相对较差监管手段落后、执法能力不足外，执法人员素质也有待于提高。第二，新源县草原面积大，但草原执法人员相对较少，装备相对落后，再加上近年来受到经济利益的驱使，非法开垦草原、非法采挖野生药用植物、无证人员抢牧、部分企业无证无序开采等现象的频发，成为草原执法的巨大阻力，导致暴力抗法时有发生。第三，由于草场植被恢复没有标准，导致草原监理在执法中当遇到草场植被破坏问题时有治无罚，管理失位。第四，征占用草原审批程序不规范。《草原法》对征占用草原审批程序作了明确规定，征占用草原必须经过草原行政主管部门审核同意，才能到土地管理部门办理征占用手续。但多年来，由于权属认定存在差异等多方面因素的影响，一些工程建设项目在办理征占用草原手续时，未将草原行政主管部门的审核作为前置条件，而直接到土地管理部门办理手续，这种程序不规范的现象导致草原行政执法部门执法受阻。
(二)草原确权工作不够完善
新源县通过近几年的清查工作发现部分乡镇存在以下问题：一是个别牧民由于经营不善等原因，变成无牲畜户，自愿提出退还草场的要求，但没有办理原草原使用证注销手续，这与后来办理的草原使用证发生冲突；二是部分牧民自承包草场以来，本人没有利用其承包草场，造成他人侵占，并通过各种途径办理了承包草场手续，与原牧民发成冲突；三是1994 年在开展延长1989年颁发的草原使用证使用年限时，由于当时此项工作由各乡镇、村队负责开展，相当一部分乡镇、村队利用此时机对村队所属的机动草场、配种站等集体草场颁发了草场承包合同书，但同时也出现了对原89年划分的草场重复发放草场承包合同书的现象，导致有证无地问题时有发生；四是近几年的林业生态建设工程占用了一部分荒漠化草原草场和荒漠类草场，林业部门将其划定为生态公益林，出现了林草双重权属问题。