官员变更与政策不确定性：一个综述

摘 要 在以政府官员主导的发展模式中，政府治理问题是当前经济转型和改革的重要问题。文章以现有文献为基础，系统地梳理和分析了政治激励下地方官员变更与地区经济增长的关系和具体的作用机制，以及官员变更常态化所带来的政策不确定性对财政政策和企业经营行为的影响，最后指出如何保持经济政策的连续性和稳定性，确保政令连续、决策连贯的基本要求，是今后将要重点解决和关注的问题。

[关键词]政治激励；官员变更；政策不确定性；经济发展

改革开放以后，我国的经济增长速度迅猛，“中国特色的财政联邦主义”和“政治晋升锦标赛”帮助我们较好地理解中国经济发展的奇迹。从财政激励来看，财政分权制度向地方政府提供市场化激励，分权给予地方政府更多的经济自主权，经济发展给地方政府带来了更多的财政剩余，因此地方政府热衷于进行经济转型改革。然而仅从财政分权的角度，无法解释为什么在分税制改革以前，即财政包干制度下，不仅没有带来经济的快速稳定增长，反而造成了中央政府和全国财政的困难，因此不得不考虑我国的政治管理体制和干部考核体系。在我国的政治体制里，地方官员的任命均是由上级政府决定，中央政府控制着对地方政府官员的考核和任免，比起财政资源，地方政府官员更看重自身的政治利益，那么为了得到政治晋升，地方官员会展开以GDP为主的晋升锦标赛，在这种政绩观的影响下，地方官员有着强烈的动机致力于本地区的经济发展，即“为增长而竞争”（张军，2005）。

中央政府对于地方政府官员以及各级地方官员也都可以对下级政府官员实施有力的政治激励，形成了逐级的行政发包制（周黎安，2008）。在这种政治体制的安排下，政治激励逐级向下传递，中央预定目标逐级向下发包，下级政府官员逐级向上输送经济增长，上级政府官员向下级官员许以政治晋升。政治激励发挥效用，还需要一个客观条件——官员任期制。1978年改革开放以后，邓小平针对领导干部职务终身制进行改革，鼓励老干部的离休退休，对领导干部任职年龄和职务期限进行了限制，积极推动党的干部队伍革命化、专业化、年轻化、知识化改革。1984年中央适度对干部管理权限进行下放，确定了下管一级的干部管理体制，于是任命权就成为省级政府鼓励下级政府官员进行经济竞赛的重要手段（周黎安，2007）。到了20世纪90年代中后期干部的任期制和年轻化已经成为比较成熟的制度，地方官员政治上升通道不再受到限制，尤其是对于没有政治资源的地