官员变更与政策不确定性：一个综述

二、官员变更与政策不确定性

以政府官员主导的经济发展模式虽然创造了经济的高速增长，但也带来了诸多弊端，其中一个突出问题就是官员变更造成的政策不确定性。有限任期的设定，以及“县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的必须交流”的规定使得地方官员的更换更加频繁，地方政府官员变更常态化。地方官员平均的实际任期并不足5年，这种情况容易造成了地方官员的短视行为，希望在短期内取得立竿见影的效果，因此在规划项目、使用财政资源的时候，不会顾忌其期限，缺乏对辖区内长期经济稳定增长的计划安排。如今的大部分省市级领导干部都趋向年轻化，高学历，不同的领导干部其个人特征愈加明显，由于发展环境、工作经历、个人偏好等差异，每一任领导干部都有自己的施政理念，不同的地方官员会实施不同的经济方针、政策，从而造成官员变更伴随着前后政策的不连续性，甚至大相径庭、背道而驰。由于核心政府官员发生了变更，前任官员任职期内所奉行的经济政策和区域发展政策都有发生改变的风险，官员变更之前所形成的较为稳定的政企关系和政商生态很有可能会遭到破坏，新任官员更多的是带来新的“游戏规则”（An et al.，2016）。国外的文献在研究政治不确定性时，往往通过国家领导人的选举年度来刻画，进而研究这种不确定性对宏观政策和企业投资等方面的影响。而国内的文献则是利用地方官员变更作为政策不确定性的度量，从财政政策的不连续性和企业经营风险两方面来研究。

1.宏观角度：财政政策的不连续

官员变更会影响政府的财政支出规模和结构，肖洁等（2015a）使用我国281个地级市的市委书记、市长变更数据，研究其对财政支出的影响，结果显示市级官员变更，尤其是市委书记变更，对财政支出增长率有显著的负影响。这种影响程度在经济欠发达地区较为明显，而且与官员年龄有关，年轻官员变更对于支出增长率的负影响更加显著。杨海生等（2015）建立了一套财政效率评价指标体系，对31个省份1999年到2012年的地方财政效率进行测算，考察政策不连续性对财政效率的影响。结果显示地方官员变动带来了当地财政政策的不连续性，而这种不连续性损害了地方的财政效率，尤其是当地级市的市长发生变更时，这种负面影响最为显著。从具体测算结果来看，每当一位市长发生变更，这个省份的财政效率会下降约0.15个百分点，并且市长任期对财政效率的影响呈现U型趋势。

2.微观