浅析我国农民社会养老保障立法的缺陷及其完善

被征地农民社会保障工作有关问题的通知》、《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。第三类是地方规章。因参保人数下降、基金运行困难等多种原因，国务院在1999年曾发布通知，“对已有业务进行清理、停止接受新业务。”2002年党的十六大报告提出:“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”2006年中央一号文件提出，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”从此，农村社会养老保险事业得到了恢复和发展，一些经济发达的地方政府相继颁布和实施了农村社会养老保险法规、规章。如《上海市农村社会养老保险办法》、《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》、《天津市农村社会基本养老保障暂行办法》、《成都市农民养老保险办法》等。同时，一些地方政府还颁布了关于农民工、失地农民社会养老的地方规章。如《重庆市农民工养老保险试行办法》、《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》、《长春市新征地农民基本养老试行办法》等。 上述立法层次不高，效力有限，不管是在理论还是在实践中，都难以形成权威性和普遍性。目前，新型的农民社会养老保障制度，尽管在一些经济发达地区的推行有显著成效，但由于没有农村社会养老保障制度的专门法规，各地在农保实践中存在较大的困难，其原因之一就是在制定本地农村养老保险办法时缺少立法依据。 2.适用对象范围狭窄 自新中国成立，我国制定了许多社会养老保障的法规、规章，其适用对象主要是城镇居民，农村居民未被纳人社会养老保障的范围。一些农民社会养老保障法规、规章缺乏公平性，只有少数农民能参加养老保险，绝大多数农民未能享受保障待遇。如《县级农村社会养老保险基本方案》规定，参加农村社会养老保险的农民年龄为20周岁至60周岁，使60周岁以上的农民无法参保，被排斥在该制度之外。从参保人员的年龄结构来看，主要以中青年人群为主，严重存在着“保小不保老”的倾向。再如《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》规定，筹资方式由过去的“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”变为“个人缴费、集体补助、政府补贴”，个人账户模式由过去的完全个人账户模式变为个人账户与待遇调整机制相结合的模式，各区县财政在补贴参保农民的同时，还要拿出部分资金用于待遇调整储备金，适时提高养老金水平。但是，由于全国